论我国种业质量安全监管体系的建设

白　莹　侯军岐

（北京信息科技大学经济管理学院，海淀100192）

论我国种业质量安全监管体系的建设

白莹侯军岐

（北京信息科技大学经济管理学院，海淀100192）

种子市场从价格竞争逐步走向质量竞争，政府对种业质量进行监管，对促进种业健康发展具有重要意义；而我国种子质量安全监管相对薄弱。本文从质量监管含义入手，首先从法律法规、质量监管职能、监管技术及种业价值链分段监管层面，阐述了种业质量监管存在的问题；然后，进一步分析了种子质量安全监管薄弱的原因；最后，提出完善种业质量监管体系的若干建议。

种业；质量；监管；体系

种业是我国战略性、基础性核心产业，由于历史原因，我国种业的发展相对缓慢。随着《中华人民共和国种子法》以及《农作物种子生产经营许可管理办法》等相关法律法规的颁布，种子行业的准入门槛提高，种子企业减到6000家左右，下降32%；但我国种业得到了迅猛发展，同时拥有研发、育种、基地及销售环节的大型种子企业不断涌现。截止到2015年，我国种子市场容量已超过650亿元，是世界第二大种子需求国，并且每年以5%的速度增长［1］。随着种业市场的迅猛发展，种子市场的竞争逐步由价格竞争转向质量竞争，生产高科技、高质量的名优品牌的种子企业才能最终占领种子市场。政府对种业的监管行为对于提高种子质量，促进种业的健康发展起着至关重要的作用。2016年1 月1日起，新修订的《中华人民共和国种子法》正式实施，进一步加强了种子行业的质量监管重要意义。近年来，越来越多的学者和种业工作者对我国种业的种子质量安全、行业的质量监管展开研究，积极探索种业质量监管的新思路。

陈秋捷等［2］分析了美国等世界发达国家种业市场监管的方法和手段，提出了我国应进一步完善种业法律法规体系、提高法律意识、整顿种子市场秩序、打击违法乱纪行为。徐明新等［3］分析了种业管理体系建设的现状及影响种子质量的若干关键因素，提出了品种审定、种子质量鉴定以及质量管理制度等方面的工作重点及改进方向。李长健等［4］从安全监管动力机制理论入手，分析如何调动政府、市场、农民以及农民合作经济组织的积极性，形成“四位一体”的良性动力，以提高农产品质量监管的有效性。任智等［5］从种业价值链角度分析了导致种业市场竞争力不足，种子质量整体水平不高的原因，进而提出了种业质量监管应从全产业链、全过程把控的思想。

1　我国种业质量监管存在问题及原因分析

截至2015年，全球前20名的种业巨头已经进入我国市场，如美国的杜邦—先锋种子公司、孟山都公司、先正达种子公司等，占据了我国大量的种子市场份额。而相对的，中国种子企业数量多、规模小、实力弱，在市场中缺乏竞争力。我国种业企业数量众多，但从规模来看，持证种子企业中注册资本超过3000万的不足100家，500万以上规模的只占30%左右［6］。在为数不多的种业上市公司中，其规模、资本、科研能力均无法与国外巨头种业公司抗衡。种子行业的运作呈现“马鞍形”模式，仅依靠市场机制的自我调节，不可避免地出现“市场失灵”［7］。因此，对于我国种子行业而言，加强行业监管，维护种业安全，促进种业企业健康发展迫在眉睫。

1.1相关的法律法规滞后目前我国农作物种业发展仍处于初级阶段，种子行业质量相关的法律法规体系滞后于种业发展和质量监管的实践，法律法规的先进性与规范性作用难以得到发挥［8］。种子产业的发展未能得到政府有效的监督和管理，种业质量监管一直不够规范。当种子质量偏低，种子质量纠纷问题出现时，就会出现法律法规滞后等问题。另外，我国种子产品质量的标准体系尚未完善，种子质量检验检测的相关法规严重缺乏。加之质量监管的法律法规制定由农业部、林业部不同部门或下属司局级单位负责，很可能出现相互矛盾、繁而不精、老化、未能及时更新等问题，失去了法律法规的权威性，使监管力量分散，监管的有效性不强。

1.2种业质量监管职能混淆由于历史原因，种子管理与经营长期以来政企不分。种子管理部门集行政管理、事业服务、种子经销于一身，表现为种子管理站与种子公司一体化。虽然，各级农业行政管理部门对种子管理机构和种子经营机构进行了调整，但就种业质量监管职能仍然混淆不清，具体为种子行政管理与种子生产经营不分开，种子管理与种子执法关系不清，监督处罚与审查审批、技术推广及检验检测等职能不分开等，致使现有的种业监管机制存在监管职能混淆、责任不明，缺少综合协调机制，监管环节之间衔接不紧密，造成监管效率较低。

1.3缺少有效的质量监管技术与手段目前，我国种业监管模式主要借鉴以欧盟为代表的事前监管模式，主要的监管制度与手段为许可证制度，包括种子生产许可证和种子经营许可证，但品种审定制度不够完善，种子品种管理不规范，忽略行政许可后的监督管理，不具备有效的监督管理手段和方法；而种子质量检测是控制种子质量的关键环节和重要措施。目前，种子产品质量标准制定不完备，各级检测分中心资源不平衡，检验水平参差不齐，能够进行的检测指标有限，对于品种真实性测定的能力不足。总之，种子质量监管技术和手段落后，质量检测的法律法规不能完全适应农作物种业发展新形势的需要，违法生产经营及不公平竞争现象较为普遍。

2　种业质量监管的基本思路

2.1质量监管的内涵监管指监管主体基于某种规则，对某人或某事进行控制或调节，达到顺利运转的目的。政府监管是行政机关依靠所制定的法律或法规，对市场经济中的企业进行直接干预的行为规则［9］。同样，质量监管是指政府监管在质量这一领域中的具体应用，指政府监管部门根据相关法律法规，对厂商生产并销售的产品进行监督管理，通过事前标准约束与事后抽样检查找出不合格产品，并通过法律手段对违法行为进行制裁与惩罚，从而提高产品质量，缩小消费者与生产厂商之间的信息差距，实现降低产品质量风险、保障消费者人身健康与财产安全的目标，进而维护社会经济秩序。在对生产经营者行为产生影响作用的诸多因素中，政府安全监管无疑是最直接、最有效的因素。

纵观国内外种子行业质量监管方式，存在以美国为代表的事后监管以及以欧盟为代表的事前监管2种模式［10］。美国的事后监管模式是以种子企业的自我管制为特征的，主要监管方式以完善的相关政策法规为前提，具体包括种子质量标准法、种子监管执法方面的法规制度，同时还有种子质量认证制度、种子品种登记管理制度等。欧盟的事前控制模式是以重视政府的行政许可为特征的，主要的监管方式是以强制性监管制度的建立为前提，包括品种目录、强制性试验、强制性认证制度等。

上述2种主要的种业监管模式影响着其他国家，尤其是以农业为主的发展中国家的种业监管模式的构建。但无论是哪种监管模式，从监管的依据上，基于信息不对称，而有利地保护农民利益，保证农民对于种子的知情权；从内容上来看，监管主要围绕品种管理以及种子质量管理两大块；从原则上来看，2种模式都以制度公开、程序透明、信息共享、地位平等为原则。

2.2基于种子产业链的质量监管从种子产业链或行业价值链分析角度来看，种子产业主要包括品种选育、种子生产、种子加工及销售服务4项基本内容。在产业链内部，种子企业实质性经营活动包括种子研发、繁育、生产、营销和服务；种业产业链外部相关方包括种子使用者、政府、公共支持和社会服务，如图1所示。其中，政府管理的职责体现在政府通过相关法律法规的制定，建立有效的监管机制，对整个种子产业链的各个环节进行质量监管。

图1　种子全产业链示意图

因此，我国种业质量监管应进行全产业链、全环节、全部要素和全过程管理。首先，种子品种管理为源头，应严格审定农作物种子品种，健全我国强制性认证制度；其次，在种子繁育种阶段，应控制种子生产经营权；在种子基地生产阶段，对于种子品种的区域试验、生产试验、示范、分析鉴定等综合评价；种子行业的营销和售后服务管理应依托网络化信息综合服务平台，实现种子管理机构和种子企业、种植大户和农民间的信息交换，提升种子监管部门的信息服务能力，提高管理和服务水平。

2.3完善我国种业质量监管的若干建议政府有效的质量监督在种业质量监管体系中起着主导性的作用，具有法律赋予的强制力。种子产品质量安全监管具有系统性，完善种业质量监管体系是多种因素共同作用的结果［11］。“立法先行”是种业监管体系及机制建设的基础，整合梳理监管机构职能，促进监管资源有效配置是种业质量监管的重要保障，引入其他行业成熟的质量监管经验，促进监管措施多样化为有效补充。

一是健全种业行业质量监管的法律体系，构建一套以《种子法》为主，其他法律、法规和标准相配套的综合体系。依照我国质量监管的特点，借鉴国外农作物相关法律规范与准则，明确种子质量安全立法的总原则、目标及指导方针，为法律体系的构建指明方向，逐步构建涵盖种子研发、繁育、生产、销售及后续服务等环节的立法。

二是设立统一的种业质量监管机构。农业部种子管理局的成立为建立统一的种业质量监管系统奠定了基础，成为种业质量监管体系中重要的监管主体，对种子行业各个专业性监管机构进行有效的管理。综合的监管机构完备不同级政府质量监管的纵向职能，明确主体，统一管理，分工负责。以农业部为龙头，以省级、市、县区域性检测站为基础，多部门协同的监管，建立科学、密切合作的种子产品质量安全监管系统。

三是构建种业质量安全风险预警监测机制。2015 年8月19日国务院常务会通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》，强调推动政府信息系统和公共数据互联共享，将推动政府对农产品的监管效率和力度。种业应以互联网为平台，以国家加快大数据建设为契机，推进种业质量安全风险监测系统的建设，开展种业重点环节的风险监测，为种业质量监管工作提供实时的信息资源。

四是整合多种质量监管手段。政府可以根据种子企业出现的质量问题，对产品生产企业采取不同的执法监管手段。对于重点监管的种子生产企业，依据其对种子产品质量及企业对质量管理的重视程度，采取帮、扶、打、防、管和控相结合的监管手段。

五是完善种子产品质量检验检测制度及技术手段，种子产品质量检验检测技术为种子行业质量监管提供有效的技术支持。完善产品质量检验检测制度应充分发挥市场在资源配置中的作用，更好地发挥社会组织力量，把社会力量和政府部门职能作用有效匹配起来，增强种子产品质量检验检测工作的有效性。

3　结束语

种子的质量安全是农业安全之首，就我国种业的特点来看，保障种子质量，既不能单纯依靠市场机制的自我调节，也不能过高期望于种子企业的自觉行为，应通过立法途径，依赖相关制度，借助先进的质量检测等技术方法，发挥政府强有力的行政监管手段，引导种子企业健康发展，约束合法经营行为，切实提升我国种业质量监管的水平，保障我国的农业安全。

［1］贺利云．国内外种业监管模式分析及对我国的启示．中国种业，2012（12）：11-13

［2］陈秋捷，陈杨莹，霍成帅，等．中外种业行业发展状况调查研究．中国种业，2016（1）：13-15

［3］徐明新，代延安，陈苏生．种子质量管理体系探讨．中国种业，2009（12）：33-35

［4］李长健，杨婵，梁菊．农产品质量安全监管动力机制探析．广西财经学院学报，2009，22（4）：108-113

［5］任智，侯军岐．我国种业企业价值链优化与改进．农业科研经济管理，2015（1）：38-41

［6］侯军岐，牛军让，侯丽媛．北京现代种子产业整合研究：基于种业价值链整合与管理．北京：中国农业出版社，2015

［7］陈瑞剑，仇焕广，栾江，等．种业发展国际比较、趋势与启示．世界农业，2015（5）：6-9

［8］冯浪，李恩宏，藤安平，等．种子质量管理方式的沿革与展望．种子，2015（9）：132-135

［9］傅进，殷志扬．农业监管部门视角下农产品质量安全监管的现状、问题和对策．江苏农业科学，2015（4）：432- 434

［10］陈幼红．完善农产品质量安全监管体系的探索与研究．科技管理研究，2011，31（16）：215-218

［11］李淑文，赵晓英．借鉴国外先进模式完善我国农产品质量安全政府监管体系．湖南农业科学，2010（8）：86-89

2016-05-09）

北京长城学者项目（CIT&TC20150319）；北京市教委人文社科重点项目（SZ201411232022）