PPP模式研究及其对我国水利基础设施建设的启示

周　玄，王　通

PPP模式研究及其对我国水利基础设施建设的启示

周玄1，王通2

（1.水利部海河水利委员会，天津300170；2.中原工学院法学院，河南郑州451191）

通过对国内外有关PPP模式文献的归纳总结，得出PPP模式的基本结构，进而分析了应用PPP模式的优点和面临的难点，结合我国现阶段PPP模式的发展特点和相关成功案例，提出了水利基础设施建设应用PPP模式的建议，对我国水利事业发展具有一定的参考意义。

PPP模式；融资；水利建设

1　PPP模式综述

PPP是英文Public-Private Partnerships的简写，字面直译是公私伙伴关系，也称PPP模式或PPP融资（本文称PPP模式）。

1.1国外论述

关于PPP模式的概念，英国财政部《公私伙伴关系——政府的举措》（2000年出版）提出PPP模式包含3个主要内容：国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人投资，利用私人部门的管理技术优势和财力支持来巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，开发政府资产的商业潜能［1］。

加拿大PPP国家委员会认为PPP模式是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求［2］。

欧盟委员会在《公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书》（2004年发布）中指出PPP模式是指公共部门与私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务［2］。

1.2国内论述

我国对PPP模式的研究历时较短，但近些年相关的研究大幅增加，财政部政府与社会资本合作中心（PPP中心）副主任焦小平认为，PPP不仅是政府的融资手段，更多的是一种公共产品公共服务新的市场供给方式；著名PPP和项目管理专家王守清教授认为，PPP模式就是政府将某些专业领域的事情交给最擅长的企业，从而发挥企业的能动性和创造性；中国投资协会副会长袁英华认为，PPP模式有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，缓解财政支付压力，同时也有利于政府更好转变职能，推进财税体制改革。

经过对PPP模式的相关文献归纳，总结得出：目前多数学者认为PPP模式的概念有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系［3］；狭义的PPP模式则指各种公私合营项目投资建设模式，主要包含BOT、TOT、DBFO等模式，见表1。这里主要讨论的是狭义的PPP模式。

表1　PPP主要模式及内容

2　PPP模式的基本结构

PPP模式的组织结构比较复杂，没有一个固定的标准形式，无论国内外对PPP的理解有何不同，但PPP模式是一个基于政府组织和社会资本共同参与并且参与各方均能取得收益的融资模式，这一点是没有争议的。如图1所示，政府组织和社会资本在特许经营协议下共同出资参与成立PPP项目公司，公司通过金融机构（可以由政府组织提供担保）融资贷款，经过前期咨询和建设，项目完工后由运营商（可以是PPP项目公司或者委托的运营公司）在特许经营协议的范围内对社会提供公共服务，同时接受政府组织和社会监管机构的监督约束，由社会公众（消费者）提供消费支出，最终收益共享。

图1　PPP模式的基本结构及项目运营流程

3　PPP模式的优势和难点

3.1优势

PPP模式是一种政府组织和社会资本之间资源优化的项目运作模式，相对于传统的政府主导的投资模式有着许多优势：①有效减轻政府组织的财政负担，政府组织通过授予特许经营权与社会资本合作开展公共基础设施建设，较大程度上可以减轻政府组织的财政负担；②公共基础设施竣工后交给更为专业的运营公司来管理，必将使运营公司积极提高资金使用效率和社会综合管理水平，使公共基础设施发挥更大的社会效益和经济效益；③政府组织与社会资本合作，可以给予社会资本更多的政策支持和贷款担保等优惠条件，为社会资本参与基础设施建设、提高盈利水平提供保证；④政府组织将部分基础设施的建设和运营交给社会资本运作，可以腾出更多的精力，更好地履行公共服务和社会监管职责。

3.2难点

由于PPP模式比较复杂、项目涉及的金融资本比较大而且建设运营期限较长，其运营存在着一些难点：①资金管理方面，PPP项目的建设资金较大，需要多种渠道筹集，而且不同资金的融资成本也不尽相同，因此要在统筹兼顾好资金使用效率的同时提高资金的风险控制水平；②运营监管方面，PPP项目的许可经营期限一般较长，运营商要积极地做好社会服务，同时要做好公司的效益管控，如果运营商管理不善，势必影响公共服务质量，因此政府组织要全程监管项目的建设和运营，以确保充分发挥其社会公共服务职能。

4　我国现阶段PPP模式的特点

从20世纪80年代起，一部分外资开始进入我国，参与公共基础设施建设，我国就开始进入PPP模式的探索阶段。历经30年的探索，积累了丰富的实践经验，近几年PPP项目开始进入新的热潮。2013年，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营；2014年，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出要建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制；2014年，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称《通知》），提出PPP模式是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。2014 年12月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心成立，标志着我国对PPP模式的探索已经进入到制度和体制建设阶段。

《通知》对PPP模式进行了描述：PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。同时，指出了目前适用于PPP模式的范围：城市基础设施及公共服务领域，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目［4］。

从目前我国PPP模式的最新规定来看，我国的PPP模式主要是BOT模式。相对于其他模式来说，较为传统的BOT模式也有着自身的特点，更符合我国国情和实际情况：一方面政府组织除提供政策和资金支持以外，更主动地参与到项目的前期咨询、建设运营等各个环节，并且主动承担一部分风险，降低了社会资本的风险度；另一方面对于一些公益性程度高、后期收益较低的项目，政府会为企业提供一定的财政补助，用于弥补差额。也就是说，在政府组织降低财政压力同时社会资本也减少了风险。

5　我国PPP模式应用案例简述

5.1深圳沙角B电厂

深圳沙角B电厂是深圳经济特区电力开发公司（深圳市能源集团有限公司前身）与香港合和电力（中国）有限公司于1985年合作兴建的，装机容量为2×35万kW，1988年正式投入商业运行。1999年，项目运营10年后移交深圳市广深沙角B电力有限公司，目前深圳能源集团股份有限公司和广州发展实业控股集团股份有限公司分别持有其64.77％、35.23％的股权。

项目合作期间，前期和建设时由双方共同负责融资和建造，运营时由香港合和电力（中国）有限公司独立负责，整体收益率在38％左右。该项目是我国第一个PPP项目，属于传统的BOT项目，合作期间引进了很多先进的技术和管理经验，取得良好的经济效益和社会效益。

5.2北京地铁4号线

北京地铁4号线于2004年开工，2009年通车试运营，工程总投资157亿元，由京投公司（北京市政府国有独资企业）出资2％、香港地铁公司和首创集团分别出资49％，三者共同组建了京港地铁公司（PPP项目公司）。建成通车后，京港地铁公司负责运营管理和部分资产的更新维护，通过地铁票款和商业经营取得收益，30年（2009—2039年）特许经营期后，将按照约定分别移交给北京市政府有关部门和4号线公司［4］。

该项目是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，也是我国探索PPP模式的一次新的突破，不仅减轻了政府组织的投资压力，也提升了城市基础设施建设主体的多元化，引入竞争机制，提升了管理和服务水平。目前，北京地铁4号线日均客流量已超过100万人次。从实际运营情况来看，该项目实施效果良好。

6　我国水利基础设施建设引入PPP模式的建议

近年来，我国加快水利改革发展步伐，2014年水利建设投资达到4 881亿元，其中中央投资1 627亿元，剩余资金除地方投资、社会投资之外大部分是银行贷款。2014年，国务院确定在“十三五”结束前，我国要开工建设172项重大水利工程，今后一段时期，水利基础设施建设资金需求量更大，资金缺口压力也会更大。因此，要积极引入PPP模式，大力吸引社会资本投入。

由于水利基础设施建设相对于其他行业具有很强的公益性，且投入资金大、建设周期长、盈利水平比较弱，目前主要以政府主导的投资模式社会资本参与度不高，因此要顺利推行PPP模式就要从以下几方面努力：

（1）提高资金支持力度。水利基础设施建设占用资金大、时间长，政府要积极拓宽社会资本的融资渠道，降低融资成本，减轻企业在还贷方面的压力。

（2）加大政策支持力度。积极利用建设用地政策、金融政策和税收政策向社会资本提供更大的优惠力度，提高参与水利基础设施建设的积极性。

（3）合理划分项目内容。对于水利基础设施建设中运营收益较高的部分，合理分配收益；对于收益一般但社会公益较高的部分，可以不参与收益分配或给予适当的补贴。

（4）在选取合作的社会资本时，要充分考核其治理结构、专业水平、经营业绩和诚信记录等，同时要全程参与合作过程，强化监督管理，确保水利基础设施运营期间充分发挥公共服务职能。

（5）做好风险管控。水利基础设施建设投资成本高，融资风险较大，参与合作的双方要建立合理的风险分担机制，同时政府组织做好在社会资本违约时能及时做好接手和后续的运营管理工作。

（6）灵活运用PPP模式。由于我国各地水资源分布不均、水情不同，各地的融资环境也不尽相同。因此，在研究PPP合作协议时要灵活运用，确保项目发挥积极的经济效益和社会效益。

2015年5月，国家发改委、财政部、水利部联合发文，确定黑龙江奋斗水库等12个项目为第一批社会资本参与重大水利工程建设运营试点项目，这必将为PPP模式在水利基础设施建设的应用提供宝贵的实践经验。

［1］朱占波.城市生活垃圾处理的公私合作（PPP）模式研究［D］.重庆：重庆大学，2008.

［2］张卫山.论中国公共基础设施公私伙伴关系的民法调整［D］.长沙：湖南大学，2011.

［3］韩晴.国外基础教育公私合作研究及启示［D］.南京：南京师范大学，2011.

［4］郭上.北京地铁4号线PPP模式案例分析［J］.中国财政，2014（9）：32-33.

TV-9；F407.9

A

1004-7328（2016）04-0068-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2016.04.022

2016—03—10

周玄（1985—），女，经济师，主要从事水利财务管理工作。