新常态下政府推动产业升级的方法与路径

产业升级是提升产业竞争力、推动区域经济发展的重要途径。合川区地处重庆西北部，紧邻重庆主城。近年来，合川区以工业为主狠抓产业升级发展，取得明显成效，有力推动了该区经济发展。但在经济发展新常态下，该区产业升级同样面临着新的困难和挑战，亟待研究解决。

一、合川区产业结构演进轨迹

合川区三次产业结构比由2002年的23.5︰38︰38.5调整到2015年的13.6︰49.1︰37.3，呈现出第一产业持续下降、第二产业快速上升、第三产业稳步发展的态势，该区正经历由农业区向工业区转变。从工业情况看，该区产业发展经历了三个阶段。

（一）传统农业和资源型工业阶段（2003年以前）

2003年经重庆市政府批准，合川区设立省级工业园区，在此之前，合川区产业发展主要是依托当地丰富的农业和矿产资源，由政府主导，重点发展生猪、蔬菜、蚕桑、水产、粉葛等农业产业。同时，逐步发展起能源、建材、加工制造等工业产业。2002年，实现农业增加值22.7亿元，占全区GDP的23.5%，仍占较大比重。实现工业总产值32.4亿元，形成了发电、原煤、原盐、水泥、啤酒、玻璃制品、汽摩配件等资源型工业。

（二）承接产业转移阶段（2003年—2014年）

2003年设立省级工业园区后，合川区以招商引资为抓手，主动承接发达地区产业转移，重点推动工业发展。其中，2003年至2008年，重点发展能源、建材、加工制造三大传统资源型工业，工业总产值由44亿元提高到158亿元；2009年至2013年，重点发展能源、建材、化工、装备制造、农产品加工、服装纺织、制药、电子元器件、信息九大产业，工业总产值由232亿元提高到807亿元；2014年围绕打造产业集群，重点发展汽摩及装备制造、能源、材料、电子信息、消费品五大产业，工业总产值达到1008亿元。该区工业实现了规模由小到大、产业门类由少到多再向特色集群发展的转变。

2003年至2008年，合川工业主要以扩规模、增总量为主，对产业门类未做定向的引导，在传统资源型工业的基础上，机械制造、食品加工等劳动密集型产业逐渐发展，摩托车配件、玻璃制品、罐头、生丝等产品产量实现较快增长。

2009年至2013年，合川区明确承接产业转移的主攻方向，大力发展“三大板块、九大产业”，工业发展量质齐升。特别是在2012年，成长板块中的装备制造产业产值达到133.4亿元，首次超过能源、建材产业，成为全区第一大支柱产业。2013年，未来板块中的信息技术产业加速发展，笔电配套企业投产20家。

2014年，合川區以集群发展推动产业升级，主导产业聚集到汽摩及装备制造、能源、材料、电子信息、消费品等五大产业集群，全区工业总产值历史性突破千亿元大关。特别是五大产业集群完成产值963亿元，占全部工业的95.5%。汽摩及装备制造产业成为主要支撑，北汽银翔公司实现整车产量20万辆、产值75.5亿元，成为资源依赖型工业向技术密集型工业转变的重要标志。

（三）发展战略性新兴产业阶段（2015年以来）

2015年以来，合川区围绕国家和重庆战略性新兴产业布局和未来产业发展方向，进一步锁定以汽摩为主的装备制造、以医药健康为主的消费品、以电子配套为主的信息技术三大主导产业，同时大力发展战略性新兴产业，改造提升能源、建材等传统产业。

2015年，全区工业总产值达到1201亿元，是2002年37倍，三大主导产业产值达756.1亿元，占全部工业的63%。特别是新能源汽车发展取得突破，中慈动力电池项目落户合川，北汽银翔新能源汽车即将上市。医药产业已投产企业11家、年产值35.1亿元，占全部工业的2.9%。信息技术产业已投产企业23家、年产值71.8亿元，占全部工业的6%。17个垂直产业电商平台落户，其中7个已实现上线运行，日交易额突破600万元。保税物流发展实现起步，渭沱综合物流产业园已纳入重庆市“十三五”规划和重庆市重点物流园区建设，中欧保税物流中心（B型）开工建设。

二、政府推动产业升级的方法与路径

合川区以市场为导向，遵循经济发展规律，由政府主导做好建设规划、政策扶持和配套服务，促进企业优胜劣汰、做大做强，推动产业优化集聚发展，不断提升企业生产经营效益和主导产业竞争力。

（一）建设规划引导，促进空间布局由“散”到“聚”

立足产业的关联性、结构的相似性、空间的相邻性和通达的便捷性，围绕土地集约节约利用，通过空间规划调整，将原工业“一园六区”星状布局逐步向南溪、天顶、渭沱三大组团集聚。南溪组团整合原南溪片区、农创园片区、草街拓展区，规划控制面积20平方公里，重点发展电子信息、装备制造、医药健康等产业，力争到2020年形成1500亿产值规模。天顶组团整合原土场、清平片区，规划控制面积12平方公里，重点发展装备制造产业，力争到2020年形成1000亿产值规模。渭沱组团整合原渭沱、城北片区，规划控制面积约8平方公里，重点发展以物流为配套支撑的相关产业，力争到2020年形成500亿产值规模。同时，加强三大组团之间的生产生活联系，通过规划建设市郊铁路、高速公路、城市主干道，实现组团之间互联互动。从建立工业园区到2015年，全区工业集中度提高到67.9%，实现了工业发展由散到聚的转变。

（二）产业规划引导，促进产业门类由“多”到“精”

近15年来，合川工业门类实现了从2003年的能源、建材、加工制造三大资源型产业到2009年的能源、建材、化工、装备制造、农产品加工、服装纺织、制药、电子元器件、信息九大产业的量上扩张，再到2014年的汽摩及装备制造、能源、材料、电子信息、消费品五大产业的特色聚焦。2015年，在充分论证的基础上完善了工业规划，锁定以汽摩为主的装备制造、以医药健康为主的消费品、以电子配套为主的信息技术三大主导产业。其中，装备制造产业重点打造汽车、新能源汽车、摩托车整车、汽摩零部件及通机、农机及冷机装备、电梯、新兴装备等产品，力争到2020年形成1200亿产值规模；消费品产业主要以成品药为龙头、半成品药为辅助，重点打造医药制品、医疗器械及耗材、保健食品等产品，力争到2020年形成500亿产值规模；信息技术产业重点打造笔电零部件配套、智能仪器仪表、智能终端设备、通信传输设备等产品，力争到2020年形成500亿产值规模。

（三）政策扶持引导，促进企业发展由“小”到“大”

制定《促进工业企业做大做强十条政策措施》，按照产业分类对企业实施纳税奖励、技改补助、成长扶持、贷款贴息、技术创新、品牌创建、人才奖励。制定出台《强化金融服务经济发展若干政策措施》，对有市场、有产能、无污染的企业实施固定资产投资和两年期以上流动资金贷款贴息，鼓勵推动企业股份制改造，鼓励辖区内企业积极上市、运用多元融资工具。制定出台《合川区专利资助暂行办法》，区财政每年预算2亿元产业发展资金，鼓励企业技改扩能，实施质量品牌战略。2003年以来，新增专利授权3723件、市级重点新产品134个。全区规模以上工业总产值由2003年的18亿元增加到2015年的700亿元。

（四）综合配套服务，促进企业生产经营成本由“高”到“低”

坚持“以产促城、以城带产、产城融合”思路，做实硬件，做优软件，营造企业发展、产业升级的良好环境。通过政府资金投入和PPP等模式引导社会资本进入，建设道路、水电气讯等基础设施，改善企业生产和物流条件。政府牵头与企业合作，共同引进知名学院、医院和商贸企业入驻，为企业员工打造方便舒适的生活环境。配套建设工商、税务、金融、城乡规划建设、国土资源、社会事务等服务中心，实施项目经理制度，编制项目服务手册，为企业发展提供便捷的服务。围绕市场拓展、资金需求、员工招聘，建立组团金融服务中心、人力资源中心、产业联盟和行业协会，引导企业抱团发展，切实帮助企业解决生产经营中的困难和问题。从2003年到2015年，规模工业全员劳动生产率由3.59万元/人提高到25.49万元/人，规模工业经济综合效益指数由143.3%提高到265.2%。

三、问题与对策建议

（一）合川区政府推进产业升级面临的主要问题

1、政府投入与收益难平衡

近年来，合川区以园区为支撑推进工业升级发展，2003年—2015年，园区规模从2平方公里扩大到40平方公里，园区工业总产值从32亿元增加到815亿元。这期间，政府投入了大量资金用于园区建设，由于企业税收地方分成比例较小、税费减免等原因，政府收益不足。虽然园区各组团制定了8—10年自求平衡的计划，但实现平衡难度大。

2、企业融资困难

据调查，合川区企业抵押贷款的综合融资成本在11%左右，担保贷款的综合融资成本则高达13%。客观上，银行“抽、吸、压”贷，造成企业融资难。主观上，一些资产规模不大，资产负债率高，缺乏人才、创新能力弱，融资议价能力低；有的企业缺乏有效的抵押物，如工程在建尚未形成房地产权固定资产，或即使有房产证等作抵押，其评估价也大打折扣。

3、新产品技术成熟度难把握

由跟跑到领跑，必须紧盯技术创新。新技术通过基础研究、可行性证明、技术研发、技术演示、系统测试和运行等阶段，才比较成熟。政府在招商引进新技术、新项目时，由于科技水平、认知程度的不对称，对新产品技术成熟度难以把握。

4、产业链垂直整合不够

产业过度集中在加工制造环节，研发设计、咨询服务、配套能力、营销、供应链管理等环节比较薄弱。

（二）对策建议

1、制定有利于地方支撑发展的财政政策

一是切实缓解地方政府债务压力。优化地方政府性债务管理机制，完善“借、用、还”相统一的政府性债务举债融资管理新机制。加大财政转移支付力度，通过转移支付的调整实现收入再分配，取消区县上解市级税务征收经费、铁路征地拆迁补差专项资金等。二是健全完善政府发展基金。整合设立基础设施建设基金，探索土地储备“资金池”基金化运作，以财政投入作为母基金，吸纳各类社会资本投入，推进城市、交通、水利等基础设施建设。健全完善产业发展引导基金，积极引导社会资本参与，重点支持装备制造、生物医药、信息技术、新能源等战略性新兴产业发展，提升产业可持续发展的能力和水平。三是创新落实国家结构性减税政策。以营改增等税制改革为契机，中央和市级将区县辖区内所有税收纳入共享分成，同时提高税收收入的留成比例，以确保区县利益。

2、制定降低企业融资成本的金融政策

一是完善信用体系建设。按照资源整合、注重实效的原则，建立完善社会信用体系征信平台，努力提高企业和个人征信数据平台的覆盖率，解决银企信息不对称问题。二是培育发展金融中介服务。促进信用评级、资信评估、科技成果认证等业务健康发展，为企业不同成长阶段提供各种融资服务。三是创新落实金融扶持政策。将财政体制改革与金融创新结合，细化金融政策和融资方式，在信贷风险补偿、信用担保风险补偿、贷款贴息、推动企业上市融资、设立产业引导基金等方面探索金融政策创新与推动产业升级的结合点，为企业提供融资支持。

3、准确把握产品技术成熟度

一是建立大型人才资源数据库及互动平台。为企业提供人才招聘、技术及管理咨询等服务。邀请战略规划、行业管理、品牌策划、资本运作和技术开发等专家，建立各行业专家咨询组织，指导产品研发和技术成熟度评定。二是建立健全行业专利数据库。利用专利信息系统，了解行业技术发展趋势，指导行业创新方向。查阅可以借鉴的专利技术，进行再次创新，实现技术上的突破，开发具有自主知识产权的技术。三是强化科技成果价值评估。对科技成果的基础研究、应用研究、市场分析等进行综合分析，对科技成果的新颖性进行情报学审查，得出有依据、有分析、有对比、有结论的报告，及时界定产品技术成熟度。

4、着力推进产业链垂直整合

从初期的产品设计、原料采购到生产制造，再到物流配送，以及最后的批发与零售，垂直整合整个产品生命周期，尽可能地往产业链的下游延伸发展，以尽可能地靠近最终消费者，形成“全产业链”。一是打造区域品牌。重点扶持技术含量与附加值高、有市场潜力、环保节能水平高、发展前景好的名牌产品企业，做精做强价值链优势环节。采用虚拟制造、加盟连锁等现代经营方式，引导有条件的企业加入知名品牌的生产、营销等环节，构建新的价值链。二是强化渠道整合。以政府引导、协会助推、中介促进、企业自主结盟为原则，以龙头企业为核心，促进行业内整合，强强联合或者强中小联合共同创牌。特别是引导企业通过联合、互担股权等方式，建立联盟关系，充分利用相互间的品牌资源，建立经济、准确、快速的供应链，降低企业采购、仓储及销售成本，实现低成本扩张。三是整合物流系统。培育物流龙头企业，鼓励物流企业通过参股控股、兼并重组、协作联盟等方式整合市场主体，形成物流产业聚集区。整合组建专业物流企业，重点发展汽摩等装备制造、消费品、信息技术等专业物流，大力发展保税物流、口岸物流、互联网+电子商务等高端物流和第三方物流，引导传统仓储、运输、国际货代、快递等企业向特色化方向转型发展。

（调研组成员：中国电力建设集团党委常委、中国电力建设股份有限公司副总经理姚强，河北工业大学党委书记李强，北京外国语大学校长彭龙，中宣部党建杂志社社长刘汉俊，重庆市合川区委书记李应兰，安徽省科协党组书记、副主席王洵，上海市邮政管理局局长曾军山，内蒙古自治区文化厅厅长佟国清，新华社辽宁分社社长赵承，中国工程物理研究院总体工程研究所所长邱勇，中国银行党务工作部部长潘超，中央财办经济二局局长尹艳林，广西北部湾银行行长李燕。）