补短板提质增效 城镇化有所作为 拥抱供给侧改革 推进行业又好又快发展

陈燕

摘要：2016年作为“十三五”开局之年，供给侧改革屡次被中央提及。公路部门势必要在新一轮供给侧改革中，找准定位，聚焦发展，笔者结合南京市公路管理处发展实际，提出通过政策性深入改革，补短板提质增效，激发行业管理能量实现行业又快又好发展。

关键词：供给侧;补短板;城镇化;有所作为

中图分类号：F121 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）005-0000-02

在2016年全国“两会上”，李克强总理的政府工作报告中，五次提到“供给侧机构性改革”。公路行业作为关系国计民生的基础性建设部分，主动作为，发挥行业价值势在必行。

一、背景

传统的“需求侧管理”是我国政府宏观调控的基本政策框架，主要是通过刺激消费、出口以及投资需求，促进经济发展。众所周知，在投资需求中，公路作为大型基础建设投资项目，发挥着拉动GDP的重要作用，以南京为例，五年来，我们按照“一环八横十八射”的干线公路网规划，开工建设27个干线公路项目计642公里，建成通车里程304公里，新改建农村公路1693公里，改造农路桥梁140座，全面实现市域干线公路环路贯通和一级干线公路通街连镇的建设目标，使全市干线公路“网络更健全、结构更合理、衔接更顺畅、能力更充分”，为南京市经济社会发展提供了坚强的公路交通基础设施支撑，里程呈现跨越式增长，可以说得益于宏观经济宽松的货币政策和国家刺激需求的调控手段。而“供给侧管理”则从经济的供给端入手，通过解除对人口、资本、土地、制度等要素的抑制，增加有效供给，提升经济活力，进而促进经济发展。中央高层频繁提及“供给侧改革”表明政府宏观调控思路从传统的重需求管理、重短期刺激向供给与需求“两手抓”的重大转变，政策的重大转变势必对我国经济发展以及未来市场走势产生巨大的影响。

二、供给侧改革与公路行业关系

（一）公路基础建设仍将保持一定保有量，但不排除后期会受通货紧缩影响

经济学家沈明高在《中国未来五年五大趋势》中预测，“十三五”期间，中国经济或进入前低后高的五年。“前半期，以旧经济调整为主，增长质量有所改进但增速较低;后半期，旧经济企稳、新经济的重要性提升，较高质量的经济复苏可行。前期调整越彻底，后期反弹的可能性越大。”“十一五”、“十二五”期间，经济增加主要靠投资拉动，投资主要是三个方面：一是房地产投资，二是制造业的投资，三是政府的基建。在此轮供给侧改革中，房地产投资提出的管理目标是“去库存”，而制造业持续因产能过剩出现地下滑仍在继续。因此，在如今这三项主要的投资拉动效果都比较疲软，相对比较稳健的还是基建投资。特别是2016年是“十三五”的开局之年，很多重大项目都在适时启动，所以地方的基础设施投资还算比较稳固。以南京为例，公路需求依然旺盛。随着新型城镇化和城乡一体化加速推进，户籍人口城镇化率加快提高以及人民群众日益多样化的出行需求，需要提供大运量、高品质、差异化的公路服务。到2020年，乡镇普通国省道公路覆盖率100%，区市快速化干线公路覆盖率100%，街镇一级公路覆盖率95%，行政村双车道四级公路覆盖率90%。未来五年计划建设干线公路里程900公里，其中路面改善项目250公里，快速路项目130公里。计划完成农村公路新改建1000公路、危桥100座。由此可见，公路基础设施投资规模仍将保持高位运行，但也要高度关注行业发展资金链问题。

（二）公路行业发展要瞄准“城镇化”的调整重点

供给侧改革可以消除有效供给不足的瓶颈，更大程度上满足现有有效需求。城镇化是工业化发展的结果，重点在户籍人口城镇化。2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确要求，将常住人口城镇化率从2013年的53.7%提高到2020年的60%左右，户籍人口城镇化率从36%升至45%左右。考虑到人口增长，2020年户籍人口城镇化率实现之时，将有近1.5亿农民工和家属在城镇落户，围绕着城镇化的住房、基础设施和社会保障需求是未来经济源源不断的增量。城镇化可以支持较低但可持续的投资增长。城镇化过程本身可以驱动较长时期内投资增长，增加有效供给。

（三）公路行业发展要立足“补短板”的调整目标

在此轮调整中，补足基础设施建设瓶颈，放缓速度、提高品质必将成为调控目标。“基础设施的投资，尤其是消除增长瓶颈的基础设施投资，必然要让政府来做。”基础建设完善应由政府负责，最好的投资时间是经济下行的时候。政府依然会加强基础建设的投资，但侧重点更多地不是大干快上，而是打通关节壁垒，优化路网，将优势转化为资源。因为这时候政府做基础设施投资，有创造需求、稳定增长、增加就业等方面的好处。公路行业作为基础设施的重要一块内容，仍然大有作为。但是项目需要选择好，发现能够“补短板”的项目，而不是简单的在完善比较好的基础设施上建新。核心目标是要实现“消除增长的瓶颈”，从大干快上拓展新里程到优化路网，切记不可走“挖个洞”、“补个洞”，我们是消除增长瓶颈的基础设施投资，所以即是需求侧的管理，同时也是供给侧的补短板的措施。

三、如何实现公路行业又好又快发展

（一）找准公路行业发展的短板

一是转型发展任重道远。目前我处建养管征体制机制对公路发展的制约依然存在，深层次的矛盾和问题逐步显现。与综合交通深度融合不够、衔接不畅、效率不高等情况还没有彻底扭转;生态保护、节能减排、安全监管任务繁重。二是刚性约束持续增强。公共财政难以有效保证公路发展，项目建设仍然受配套资金、征地拆迁等综合因素影响，传统粗放式发展模式越来越难以为继。目前路网结构还不尽完善，通达深度和服务能力还不足，干线公路总规模不高，整体路网中高等级公路苏南发达地区占比依然偏低，服务地方经济社会发展水平不够强。三是公路诉求趋于多元。社会公众对路网服务功能和应急能力提出了更高的要求，干线公路综合服务水平有待提升;农村公路等级总体偏低，危桥还相对较多，生命安全防护工程还不够完善。四是行业稳定形势严峻。随着国家关于推进事业单位分类改革、财税体制改革和交通运输部关于推进地方公路管理体制改革、南京市城市交通管理体制等多项改革的不断深入，特别是国企改革，涉及到有关人员安置分流、内部机构调整重建，公路行业将面临着前所未有的挑战。

（二）打破公路、道路界限，构建一体化管理模式

侧供给需要公路部门加大推进城镇化进程。公路、道路的概念将进一步打破。在《公路法》城镇化进程给公路行业带来的冲击和影响是全方位的。原先由市政、路政管养路段的界限势必打破。管理方面，提高快速反映能力。以南京市绕城公路为例，原先设置有收费站，随着经济发展，收费站撤消后，功能已作为城市内环主动脉的一部分。因此，对于公路等级的划分、管理标准的核定，以及养护经费的测算，本着高效统一的原则，将越来越需要主动适应形式，推动公路体质改革，构建一体化的管养模式。同时，高度关注农村公路提档升级，结合新农村建设，将农村公路打造成为集旅游、生态等为一体的公路新兴增长点。

（三）把握侧供给改革机遇，工程建设融资探索PPP资金运作模式

多渠道筹集建设资金，积极探索推广和使用政府与社会资本合作的PPP融资模式，不断破解工程建设融资难题。充分利用政府性建设债务逐步化解的机遇，着力推行标准化施工管理，优先安排一批节能减排的创新成果上马，努力寻求低碳、节约的工程建设模式。

（四）释放公共空间的效能，给公路发展注入新的活力

浙江省高速公路服务区已有“星巴克”等高端消费品牌进驻，伴随着旅游业的完善发展，汽车旅馆等模式伴随互联网+技术运用，物联网构建需求，高速公路服务区将有越来越多综合服务体职能。高速公路服务区由于具备交通便捷、方便停车、空间利用率仍可不断拓展的典型优势，越来越多受到诸多商业体的关注。在浙江高速服务区，已经开始有计划性地打造成当地特色旅游产品集散地，激发公共空间的商业效能。打破公路仅作为单一路产这一产品的概念，站在服务公路使用对象角度，将会拓展公路更多综合服务功能。

（五）解除土地制度抑制，探索桥下空间利用，发挥公路配套空地使用效能

“供给侧管理”是从经济的供给端入手，通过解除对人口、资本、土地、制度等要素的抑制，增加有效供给，提振经济活力，进而促进经济发展。在便捷的公路周边有丰富的公路绿色用地等资源，在不影响公路通行安全的情况下，夹角地块使用，可以探索建设快捷的公路养护基地，将大大提高恶劣天气对公路通行造成的影响，实现打通路堵的快速化反映机制。同时，高架桥下空间利用，在业内也存在争议，伴随着土地资源越来越稀缺，在确保公路通行安全的情况下，释放桥下空间作为公共停车场、公共绿地等的使用效能，也将能更好地发挥效能。

参考文献：

[1]江苏省南京市公路管理处《2016年工作报告》相关文章.

[2]沈明高.中国未来五年五大趋势[M].民主与建设出版社，2016.

[3]林毅夫.供给侧结构性改革应有中国式理论创新[M].民主与建设出版社，2016，4.