生态恢复整治若干法律问题探析

许利娟

（东莞理工学院城市学院，广东东莞　523000）

生态恢复整治若干法律问题探析

许利娟

（东莞理工学院城市学院，广东东莞523000）

目前，生态退化已成为全球共同面临的重大问题，威胁到了我国经济、社会的健康发展。对己被破坏的生态环境进行恢复整治是各个国家的现实做法，也是我国生态文明建设的迫切任务。在生态恢复整治过程中，政府应当起着主导作用，政府作用发挥得如何，决定着生态恢复整治工作的成败；生态恢复整治工作中必须对生态利益的牺牲者进行补偿，这项工作体现了权利与义务的对等要求及法律公平正义价值的实现；另外，生态恢复目标及评价体系设计也至关重要，关系到生态恢复整治的效果。这些是本文阐述我国生态恢复整治工作时着重探讨的方面。

生态恢复整治；责任主体；生态补偿；目标体系

近几十年来，生态退化已成为全球共同面临的重大问题。我国相当多地区自然环境脆弱，加之近三十年的经济快速发展，对环境的利用与破坏尤其严重，生态问题严重，有的地方甚至触目惊心。这种状况与党的十八大报告中提出“把生态文明建设放在突出地位……努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的理念和愿景是格格不入的。

我国现有的法律和政策比较重视生态破坏的预防方面。环境保护法实施三十多年来“预防为主”的观念深入人心，“防患于未然”是人类控制事态发展的古老智慧。但是，随着经济发展，面对生态破坏的“已然”局面如何解决，更能考验人类的智慧及解决问题的勇气。我们不能一方面高调倡导预防对生态环境破坏，一方面对已被破坏的生态环境坐视不管——必须对已经遭到破坏的生态环境进行恢复与整治。

一、生态恢复整治的必要性及现实依据

（一）生态恢复整治的必要性

人是自然环境的产物，同时又是自然环境的改造者。生态退化是源于人类的改造，如果能够意识到这一点，反过来对这种“改造”进行“改造”也即进行生态恢复与整治的话，就能够最大限度地恢复环境的生态功能，同时也更有利于人类社会经济发展。

依照生态学的理论人类活动和生态环境存在着互动关系：如图1所示。

图1说明经济活动会给环境带来压力，环境压力加大会带来一系列影响，此时应当启动相应措施恢复整治。

依照环保部及国家相关职能部门公布的最新生态环境状况的数据显示，从总体情况来看，有的领域生态环境经过恢复整治以后在逐步好转，有些领域的生态环境保护压力较大并有恶化风险，需要切实开展或者加大恢复整治力度。

图1　

（二）关于生态恢复整治的法律规定

十八届三中全会决定提出“建设生态文明”、“实行环境治理和生态修复制度”。2015年实施的新《环境保护法》提出“综合治理”的原则，生态恢复整治工作，就是对这项基本原则的贯彻实施。除了“综合治理”这项基本原则之外，本法第三十条规定：“开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。”此条属于强制性规范，要求各主体在开发利用生态资源过程中须进行生态恢复治理。

目前生态恢复整治方面的法律规范更多地散见于《土地管理法》、《土地复垦条例》等国家单行性法规中，规定的较为原则和简单；地方立法中，多为矿山恢复整治及土地复垦方面。此外，尚有部分规定停留在政策层面，没有上升为法律规范。

从总体上来看，我国现行环境立法普遍以预防性立法为主，有关破坏后的恢复整治立法比较薄弱。事实上，通过“预防”只能尽量减小人类活动对生态环境破坏，并不能从根本上解决生态环境的破坏和退化问题。此外，有些生态环境的破坏是我们无法预防的，例如因自然灾害引发的生态环境破坏只能事后恢复整治［1］。在环境保护基本法层面一语带过式的规定不具有针对性；在单行法层面，目前也没有以促进生态环境恢复为主要目标的针对性立法；在地方性立法中，与生态环境恢复有关的法律规范也非常零散。这种立法状况严重地制约着我国生态环境恢复整治在环保实践层面的实施。所以加强此方面的立法是基本的，但却是强有力的保障。

二、明确环境恢复整治工作的责任主体及其责任

环境恢复整治工作系统庞杂、需要明确各责任主体，实现“权、责、利”相统一。

（一）各级政府在环境恢复整治中的责任

1.政府应成为生态恢复整治的主要责任主体

谈政府的责任时，我们往往强调政府的职责和义务。政府责任性质上属于一种角色责任，应当按照法律赋予其的地位与职权实现行政管理的目标和促进社会整体福利的增加。生态环境恢复整治可以促进社会整体福利的增加，依照法律规定的政府的性质、职能，政府应当成为生态环境恢复整治的主导者和主要责任的承担者。

生态利益的享有不具有排他性，其享有者不是某个具体个人，而是社会大众。生态恢复治理是一项公益性活动。从人性的角度出发，很少有人会自己花大力气投资于某项事物，但是这项事物产生的利益却是大家来共享的。虽然可以依照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”这项环境责任原则确定环境恢复治理的责任主体，但是现实中无法确定恢复治理的责任主体的情况也大量存在。比如：因年代久远、时过境迁难以确定责任人的；因偷排偷用难以发现责任人的；因自然原因造成严重的破坏、而根本就没有责任人的……由于政府作为社会公共利益的代表，以及政府所具有的职权和政府行为的主动性［2］，使它成为最合适也最有能力承担起环境恢复整治的责任。

2.新环境保护法中关于政府责任的强调

新环境保护法最大的亮点就是增加了多项政府环境责任的规定：要求县级以上政府将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划；加强环境监测；规划和建设项目必须进行环评；建立跨区域、流域污染和破坏防治的协调机制；实行环境保护目标责任制和考核评价制度。环境恢复整治工作属于环境保护工作的重要内容，同样应该列入政府的发展规划中，纳入工作目标体系中，并接受考核评议及将该项工作的进展情况向权力机关报告接受监督。

在环境保护法修订案出台前，政府环境责任不完善主要表现为：环境立法重政府环境权力、轻政府环境义务；重政府环境管理、轻政府环境服务；重政府环境主导、轻公众环境参与；重对行政相对人的法律责任追究、轻对政府的问责……。中国环境问题的主因是“政府失灵”而非“市场失灵”，政府环境责任不完善加剧了环境领域的“政府失灵”，导致政府在环境领域的公信力降低和执行力减弱，从而严重影响了环境法的实效性。［3］此次环境法修订案中着力强调政府的环境责任，并设计了相关制度，同时也会为生态环境恢复整治工作带来积极影响。

3.政府理念应从环境管理向环境治理转变

对待环境保护，理念决定政府的行为，管理理念限制了政府环境责任的完善。在环境管理理念指导之下，政府通过运用政治权威来发号施令，对社会公共事务实行自上而下一向度的管理；政府享有的是权力，责任主要是由行政相对人来承担的，政府的责任以管制为主，服务很少在政府的考虑范围［3］。治理理论认为，办好事情的能力并不在于政府的权力、命令、权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此［4］。

在环境治理理念之下开展生态环境恢复整治工作，应当实现从重政府权力到重政府环境义务、从重行政相对人环境法律责任到重政府环境法律责任、从重政府对行政相对人的管理到重政府对公众的服务、从重政府环境主导到重公众环境参与的综合转变［3］。政府应当做好以下方面的工作：恢复整治项目的政策研究、立项研究、规划设计、立项审批、和建设招投标、宏观指导、资金支持、技术支持、监督检查、跟踪审计等工作。这些工作中有管理性的也有服务性的。

对于环境恢复整治工作中的各种利益冲突，政府应该依靠与公众的公共协商机制，通过沟通来交换各方的意见，依靠公共理性最终形成解决方案。环境治理理念之下的恢复整治工作是由政府为主导，整个社会协同发力。在治理初期公众参与决策，在治理中由公众参与监督，在治理后由公众评价治理的效果。

总之，环境恢复整治是一项长期而艰巨的任务，领导干部要树立正确的政绩观和科学的发展观。要建立长效管理机制来从根本上规范和约束政府行为，使各种政策和措施法律化、制度化、规范化［5］。2015年实施的新环境保护法中规定的目标责任制、环境绩效考核机制和环境问责制度要在环境恢复整治工作中切实贯彻执行。

（二）政府之外的环境恢复整治责任主体

鉴于环境的公共物品属性，在不能明确环境损害主体时，应当由政府充当恢复整治的责任主体；如果是有损害主体——环境污染或者破坏的单位或个人，依照环境责任原则，他们当然就是环境恢复与整治的责任主体。笔者认为，对于这类主体的管理要充分发挥环境影响评价制度的作用。

测评作为数学教育过程中的一个关键环节，肩负着提高数学教育质量、甄别人才的重要使命．高考作为一种重要的测评方式，在其中发挥着至关重要的作用，为了改善目前高考中数学学科核心素养考查的现状，基于上述分析提出以下几点建议．

《环境影响评价法》第二条规定了“提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”；第二十七条规定了“后评价及采取改进措施”。该法中提到的这些“对策和措施”应当分为两种：一是预防不良影响的措施；二是不良影响出现后的恢复与整治措施。既然有措施的提出，是不是执行？效果如何？谁来监督？这方面就要依靠政府高度重视环境影响评价制度，而不能将“环评”当作“花瓶”一样只是摆出来看的制度。政府在审批时应当科学论证对环境的影响，严格审查环评报告书中所提到的“消除影响和恢复整治的措施”的可行性及效果，重视后评价、后审计、后监督。事实上，因规划和建设项目的实施而给环境造成不良影响是不可避免的，如果通过恢复整治措施可以消除影响的话，可以批准实施；如果即使通过恢复整治措施也不能恢复的话，就不应当批准实施。这样就会促使开发利用环境的责任主体不但重视预防工作，也会同样重视不良影响出现后的恢复整治工作，真正做到“谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”。

（三）扩大环境恢复整治的主体范围

环境恢复整治是对政府来说是分内的事，而对于开发利用者来说，也是开发利用之后必须承担的责任。政府和开发利用者是主要的责任主体，但是参与环境恢复整治工作的应当不限于这两种主体，应当鼓励更多的资本进入，成立专门从事生态恢复整治的主体，可以是盈利性的，这部分资金应当由政府购买。政府可以运用行政合同和市场谈判的方式推动生态环境恢复。政府可以和有资质的企业签订“生态环境恢复治理协议书”，通过该协议书明确这类主体的生态环境恢复义务，恢复之后再由政府组织各相关职能部门和大众对恢复效果进行验收。

三、生态环境恢复整治中的利益补偿制度

（一）生态恢复中设立补偿制度的理论与现实必要性

环境恢复整治是系统工程，必然牵涉到生态价值与经济价值、环境权与发展权的冲突。有的资源型地区被开发利用之后，生态环境遭到破坏，影响当地民众的环境权、生存权、发展权；还有些地区属于那种生态地位极其重要、根本就不能开发的，这种地区在恢复整治之后一定要限制开发利用，以维护其生态屏障的作用，但是这样也会阻碍该地区的发展。生态文明之下，环境立法将更加重视人们环境权利的保护。环境的恢复与再生，不仅是环境本身的治理与恢复问题，还包括权利的恢复。生态补偿制度的实质就是平衡公众权利和个体权利、环境权利和经济权利的冲突，是可持续发展“公平性法则”的具体化，应由特定自然资源开发利用或享用主体 （国家政府、企业组织或者个人）对资源开发的生态提供者、生态权益牺牲者给予经济 （非经济形式）的回报和弥补。”［6］

（二）恢复整治中的生态补偿关系辨析

人类社会要可持续发展，第一步就是要还旧账，使生态系统恢复或尽量恢复到原有的平衡状态。从这个角度讲，恢复整治本身就是补偿。

法学上所讲的生态补偿有其特殊性，也有其独特的视角。公平与正义延伸到人与人的关系上就是权利与义务，这是我们认识生态补偿的一个前提。严格来讲，生态补偿就是“人与人之间的补偿”，是权利与义务的分配问题。以下几个问题需要明晰：补偿所依据的理论基础是什么？补偿关系的主体是谁？补偿的形式是什么？

对于开发利用生态资源者，国家要收取资源费、税。有的学者认为这就是一种生态补偿的表现。笔者认为，国家对开发利用自然资源者收取的费用并不是生态补偿费或者并不能直接反映出生态补偿的性质。多数自然资源是属于国家所有，某种意义上讲，自然资源的开发利用关系更像是民事关系，国家作为所有者和使用者是处于平等地位的，采矿权、取水权等自然资源使用权属于他物权中的用益物权，使用了别人享有所有权的财产就应当支付相应的对价，这些费用只是财产交换的对价并不能反映出对生态补偿的性质。诚如《矿产资源法》规定“矿产资源属于国有所有”，但这并不代表国家也拥有对地表附属物的所有权，国家允许别人开采使用资源，就应当对这些行为产生的及于地表及周边环境的负面影响承担相应的法律责任。

四、生态恢复整治的目标及评价体系

目标及可操作性的监测、评价指标会直接影响恢复整治效果和管理技术的选择。但是这两项指标往往是生态学领域研究的对象，法学范畴之内很难设计这些理论性及技术性极强的问题。但是相关立法可以原则性地规定恢复整治的目标，并主要考虑以下几个方面：

（一）生态恢复目标要兼顾生态效果与经济发展的需要

从现实看，生态环境恢复整治要结合可持续发展原则，生态恢复整治不能仅仅针对环境退化问题开展生态功能的恢复，而不考虑区域脱贫与持续发展问题。恢复后的生态环境再好，如果当地居民生活水平极度低下，也是一种不公平，当地居民的发展权受到了剥夺和限制。生态是可持续发展的支撑，可持续发展是生态恢复的终极目标。

因此，生态恢复研究的目标是通过人工设计和恢复措施，恢复和重新建立一个具有自我恢复能力的健康的生态系统（包括自然生态系统、人工生态系统和半自然半人工生态系统）；同时，重建和恢复的生态系统在合理的人为调控下，既能为自然服务，又能为人类社会、经济服务［7］。

（二）达到恢复整治目标要兼顾自然恢复与人工促进相结合原则

过分强调人在环境恢复整治中的主导地位及积极推进作用，恢复目标“一刀切”，以人为推进的“复垦率”、“复植率”、“草地面积”等等来衡量恢复整治的效果，这种功利主义做法往往会导致事与愿违。已有的恢复案例普遍存在着系统自身维持功能弱，结构不合理，生产力不高，生态经济效益差的问题。其实每种自然资源都有其原有的生态功能，生态恢复整治工作应当尊重自然的恢复力。但是，如果按照传统的生态学观点“生态恢复就是依靠自然之力的恢复，不应当有人为的介入”的话，同样不可取。事实上我国的生态破坏速度远超过了自然恢复的能力，有的地方自然生态系统基本上已不存在或已丧失了自我恢复能力，此时仍要强调“自然恢复”，就是不符合实际的教条。因此必须尽可能地人工促进生态重建，不能旷日持久地消极等待自然恢复。

所以在设计恢复整治目标时一定要科学考察、论证，能够靠人力恢复的地方靠人力恢复，不适合人力恢复的靠自然之力恢复。

（三）自然生态的恢复要结合文化生态的恢复

“发展是硬道理”，资源开发带来的实惠、快速的城镇化建设带来的繁荣不但影响了人们的生活方式，也影响了他们对生态环境保护的态度。“GDP至上”、“金钱可以设计一切”的观念取代了原有的生态文化，人们谋取利益的方式很简单，就是粗暴的对待生态环境。为了利益，人们不在乎生态的破坏，不在乎环境保护的法律制度，更不会在乎子孙后代的生活和生态破坏产生的后期恶劣影响。当这些代替原有的生态文化，成为新的文化之时，我们就不难理解当今生态破坏的惨状以及生态恢复整治总是达不到效果的现实。其实环境保护同样是硬道理，人心的荒芜和生态环境破坏都是需要修复的。但这个恢复整治目标显然也不是仅仅靠法学研究可以达到的。

［1］王江，黄锡生.我国生态环境立法析要［J］.法律科学（西北政法大学学报），2011，（3）.

［2］刘晓芸，王小萍.论政府的环境保护责任——兼谈《环境保护法》修改中的政府责任的规定［DB/DL］.http：//www. doc88.com/p-5029933020493.html.

［3］张建伟.论政府环境责任的完善［A］.环境法治与建设和谐社会［C］.兰州：全国环境资源法学研讨会，2007.

［4］徐晓全.西方国家治理理论：内涵与评析［J］.检察风云，2014，（3）.

［5］王蓉.政府环境保护责任与《环境保护法》的修改［J］.行政与法，2008，（6）.

［6］李爱年.生态效益补偿法律制度研究［M］.北京：中国法制出版社，2008.53.

［7］任宪友.生态恢复研究进展与展望［J］.世界科技研究与发展，2005，（5）.

D922.6

A

1672-4658（2016）01-0078-04

2015-10-13

许利娟（1980-），女，河南开封人，东莞理工学院城市学院政法系法学教研室，讲师，主要从事民法、环境与资源保护法教学工作.