去产能：煤炭的救赎之战

文/本刊评论员

去产能：煤炭的救赎之战

文/本刊评论员

57亿吨产能，3亿多吨库存，搁在煤炭“黄金十年”时期，那可是真金白银，巨额财富。而当下，却成为煤炭行业的负累。

“虚胖”难免染疾，“瘦身”方能健行。煤炭行业陷入困顿多时，九成企业亏损，根本原因在此，突围求生之道亦在此。

在今年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中强调，要加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力，着力化解过剩产能和降本增效，重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能。

不久前，为贯彻落实党中央、国务院关于推进结构性改革、抓好去产能任务的决策部署，进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展，国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（以下简称《意见》），为化解煤炭过剩产能进行顶层设计，明确从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，使市场供需基本平衡。

切实贯彻落实《意见》精神，确保两个“5亿吨”工作目标的实现，是实现煤炭行业扭亏脱困和健康发展的迫切需求，也是煤炭产业结构得到优化，煤炭行业转型升级取得实质性进展的关键所在。

这是一场必须要打赢的攻坚战，一场煤炭的救赎之战。

产能过剩愈演愈烈，“死结”在哪

根据有关部门近期统计，截至2015年底，全国煤矿产能总规模达57亿吨，产能过剩形势十分严峻。

自2012年煤市下行以来，煤炭产能过剩的端倪已现，引起业内人士的关注。各界纷纷呼吁树立科学产能观念，合理组织生产，打击违法违规建设和生产，严格控制产能释放。为此，政府部门下发了多个通知，要求加紧落实淘汰落后产能工作有关事项，促进市场供需平衡。

可以说，去产能一直是近年来煤炭行业的中心工作，然而成效有限，产能过剩依然严峻，库存依然高企。产能过剩为何愈演愈烈，“死结”到底在哪？

原因有二：产能总量基数过大；去产能工作没有很好落实。背后的深层次原因是：地方政府为了利益和政绩的行政干预，扭曲的考核指标，“一煤独大”的路径依赖，粗放的发展模式，盲目的投资行为，行业自律精神的缺失等等。

拿投资来说，煤炭价格居于高位之时，在利益的驱动之下，煤炭企业纷纷跑马圈地上项目，铺摊子，搞非理性扩张，致使煤炭产能过快扩张和释放，产能过剩愈演愈烈。有关资料显示，自2006年以来，全国煤炭投资累计完成3.6万亿元，累计新增产能近30亿吨。其中，“十二五”期间累计投资2.35万亿元，年均投资近5000亿元。2012年以来，煤炭需求骤降，煤炭产能过剩情形已显现，但煤炭投资热情并未降温。2012年是此轮煤炭景气下滑的第一年，但当年煤炭行业固定资产投资达到了创纪录的5286亿元，2013年虽然有所减少，仍达到5263亿元，2014年降幅有所扩大，仍高达4682亿元，远远高于2010年及此前所有年份。

在煤炭产能快速扩张方面，地方政府的干预起到推波助澜的作用。“十一五”末和“十二五”初，各大煤炭主产地以打造亿吨级煤炭基地为指向，掀起了一股整合重组热潮，区域性煤炭“旗舰”纷纷面世。整合重组虽然提升了产业集中度，但各大集团都将扩大产能作为重要目标，加速扩张步伐，导致总量过剩矛盾加剧。据统计，2014年，52家煤炭企业产量超千万吨，其中，产量超过1亿吨的煤企有9家，产量在5000万吨至1亿吨的煤企有7家。截至2015年年底，神华集团、同煤集团、山东能源、陕煤化、中煤、兖矿、山西焦煤、冀中能源、河南能源等9家企业的产量超亿吨，比2010年增加4家，原煤总产量14.1亿吨，占全国的38.2%。

另外，一些地方政府也通过为非煤项目配置煤炭资源，或是为了拉投资，在劳动力、土地价格等方面给予优惠政策等其他方式，扭曲了要素价格，推动了煤炭产能增加，加剧了当前煤炭供求过剩。

特别是，前些年在煤炭市场红火的时候，在需求的刺激下，一些煤炭企业未经审批建设了一大批大型煤矿；另有一些煤矿规避政府审批，批小建大，或在建设设计中不顾资源约束违规设计，盲目扩大生产能力，煤矿投产后超设计能力生产的问题突出。根据统计，在57亿吨的总产能规模中，正常生产及改造的煤矿39亿吨，停产煤矿3.08亿吨，新建改扩建煤矿14.96亿吨，其中约8亿吨属于未经核准的违规项目。

这其中，有关政府部门的监督监管职责是否到位，值得深思。

总之，种种“乱象”致使当前煤炭产能严重过剩。在市场的高压之下，为降低单位成本和完成政府的考核指标，很多煤炭企业采取了“以量补价、超产补亏”的策略，致使煤炭过剩矛盾不断加剧，供需关系被严重扭曲。

而在业内纷纷呼吁煤炭减产的情形下，煤炭企业都希望总量降下来，但不希望第一个“被开刀”，甚至以种种理由还在扩产。这种缺乏行业自律、一盘散沙的做法，严重影响了产能化解工作的推进和实效。

对此，全国人大代表、淮北矿业集团董事长王明胜深有感触地说：“行业要自律。企业单纯靠政府是不行的，煤炭人都知道，产能过剩一害中国经济，二害自己。自律也是市场经济应该遵循的规律。现在都体会到，你也不愿减产，我也不愿减产，那每个企业都亏损。如果从2012年开始，煤炭企业都降低产能20%，现在也不至于到全行业亏损的地步。”

诚哉此言！

把握原则，统筹施策，打赢化解产能攻坚战

应当认识到，煤炭行业产能严重过剩，并不是单纯的“产业周期”问题。必须增强紧迫感，立足全局通盘考虑，把握正确原则导向，以“大智慧”和“硬措施”来切实推进，去产能方能取得实效。

对此，《意见》明确，要着眼于推动煤炭行业供给侧结构性改革，坚持市场倒逼、企业主体，地方组织、中央支持，综合施策、标本兼治，因地制宜、分类处置，将积极稳妥化解过剩产能与结构调整、转型升级相结合，实现煤炭行业扭亏脱困升级和健康发展。

这是化解过剩产能的总纲领和主导精神，属于战略层面的考量。具体工作要切实贯彻这一原则和导向，重点把握以下几点：

一是坚持市场倒逼与政府支持相结合。要充分发挥市场机制作用和更好发挥政府引导作用，用法治化和市场化手段化解过剩产能。

不可否认，在煤炭产能的集聚过程中，市场没能真正成为资源配置的主体，一些非市场因素在发挥作用，阻碍了市场优胜劣汰的功能发挥。所以，在化解产能过剩问题时，除了政策因素的引导外，更应该注重经济手段的使用，让市场发挥决定性作用，让企业发挥自我竞争、自我淘汰的积极意识。

对政府部门而言，一方面要从全局部署推动，坚决淘汰落后产能，消化一部分过剩产能；另一方面要统筹解决所需资金、人员安置和债务处理等问题，要加大财税支持，妥善解决企业办社会职能和历史遗留问题，加强金融扶持，用市场化方法及时处置企业债务和不良资产，防范金融风险，帮助企业在调整结构中实现扭亏脱困增盈，走上发展新路。

同时，政府还要加强监督考核，将落后产能退出纳入地方考核指标体系，加强社会监督，防止清理取消的过剩产能“死灰复燃”。

化解过剩产能关键是要解决好“钱、债、人”三大问题。特别是如何妥善安置职工，切实兜牢民生保障底线，维护职工合法权益，关系到化解产能工作的真正落实。对此，中央决定拿出一千亿元资金支持产能化解工作。另外也欣喜地看到，不久前，由黑龙江省政府主导，科学配置战略资源，各方面鼎力支持相助，2.25万原龙煤集团职工开始陆续走向农垦、森工、林业、城市公益岗等新岗位报到，开启新的职业篇章。这是地方政府切实解决煤企实际困难，深化国有煤炭企业改革，妥善安置煤炭员工的有益探索和成功实践，体现了政府的担当，产生了良好的示范效应。

二是坚持化解产能与转型升级相结合。要严格控制新增产能，切实淘汰落后产能，有序退出过剩产能。通过化解过剩产能，促进企业优化组织结构、技术结构、产品结构，创新体制机制，推动煤炭行业转型升级。

关键是做好新增产能的控制和落后产能的淘汰工作。对此，《意见》提出，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在建煤矿项目应按一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩，已完成淘汰落后产能和化解过剩产能任务的在建煤矿项目应由省级人民政府有关部门予以公告。安全监管总局等部门确定的13类落后小煤矿，要尽快依法关闭退出。凡采用国家明令禁止使用的采煤方法、工艺且无法实施技术改造或安全生产不合格的煤矿，要在1至3年内淘汰。引导长期亏损、资不抵债、资源枯竭等煤矿有序主动退出。

需要强调的是，化解过剩产能并不意味着整个行业的矛盾和弊端都解决了，就能走出困境，甚至复现以前的红火光景。这是一种浅显和错误的认识。化解产能是脱困的第一步，要立足当下，着眼长远，将产能化解与结构优化转型升级统筹谋划，在化解过剩产能的过程中把“量”减下来，把“质”提上去，提高企业的技术素质和管理素质，促进企业产品升级，结构优化，加快向高端、智能、绿色方面转型转产，提升综合竞争力。

三是坚持整体推进与重点突破相结合。要在重点产煤省份和工作基础较好的地区率先突破，为整体推进探索有益经验。

经过前几年的产能清理工作实践，大批落后小煤矿已遭关闭，落后产能、不安全产能、非法违法产能陆续退出市场，产量逐年增长势头得到遏制，规模总量得到压缩。2015年，全国规模以上煤炭企业原煤产量36.85亿吨，同比减少1.34亿吨，下降3.5%。

下一步，在总结前期工作经验的基础上，以国务院《意见》精神为指导，整体推进去产能工作。业内人士指出，山西、内蒙古、陕西、宁夏四个煤炭调出量省 （自治区）的产量占全国总量的65%以上，从整体利益考虑，须加大主要调出省（自治区）的产量控制、淘汰落后产能的力度，确保两个“5亿吨”工作目标的完成。

......

上下同欲者胜。煤炭过剩产能是长期积聚的结果，去产能也不可能指望毕其功于一役来实现。各级政府、煤炭行业及企业要统一思想，充分认识去产能任务的紧迫性、艰巨性和复杂性，以改革创新的精神，以“断臂求生”的勇毅，统筹施策，合力攻坚，切实将国务院的《意见》精神落到实处，推动煤炭工业脱困转型，走上新的发展之路。

（责任编辑：厉克 庞永厚）