G20 杭州峰会：全球治理风向标

雷墨

9月4日至5日，二十国集团（G20）领导人第十一次峰会在中国杭州举行。G20杭州峰会，注定将是历史上具有标志性意义的一次峰会。

美国布鲁金斯学会学者布鲁斯·琼斯对这次峰会的论述可谓精准到位。他认为，过去几年的国际事务分析有两个视角，一是地缘政治视角，即在世界经济与政治权力重新分配时代的大国关系问题；另一个是全球治理视角，即现有正式和非正式的机制，是否有能力管理复杂的全球挑战。在布鲁斯·琼斯看来，G20杭州峰会之所以有着重要的象征意义，就是因为它把大国关系与全球治理结合了起来，“从根本上说，这场峰会将为主要大国如何处理我们所面临的挑战定下基调”。

不确定的时代

诚如习近平主席9月4日在G20杭州峰会开幕辞中所说，G20峰会是“临危受命”。它的存在是为了应对全球金融危机。与此同时，危机的紧迫与否，以及危机在主要经济体中的分布，一直影响着G20机制的走向。2008年以来G20机制的运行高开低走，寄托于其上的全球经济治理机制改革进展缓慢，与危机的不均衡分布或动态变化不无关系。2006年至2008年，欧美经济增速无一例外呈现明显递减趋势（见表格1），率先感受到了经济衰退的切肤之痛。这个时段，金砖国家经济普遍保持较高增长率（见表格2）。此后三年主要由西方国家主办的G20峰会，对欧美来说如同“诺亚方舟”。

最近三年的情况发生了明显的变化。2013年至2015年，金砖国家中除了印度经济保持上升势头外，中国、南非经济增速都放缓，而俄罗斯和巴西甚至出现了衰退（见表格3）。反观欧美，经济都出现温和复苏的态势（见表格4）。尤其是美国，国际货币基金组织预计，其经济在2016年与2017年依然将保持稳定增长。英国谢菲尔德大学教授托尼·派恩的话耐人寻味：G20峰会诞生于严重的全球危机，重要的是应明白，它的诞生仅仅因为那场危机。他没有明说的是，更重要的是谁的危机，才是决定G20角色的关键。

从目前的情况来看，对于西方国家来说，G20峰会的角色，更多的只是动用国家力量挽救全球经济，从而挽救自身经济，而非改革全球治理机制。加拿大多伦多大学的马克·肯威尔教授一针见血：让发达国家接受把重要资源让渡给发展中国家，这样的政治意愿并不存在。这也是为何西方国家把G20机制从短期的危机管理转变为长效的经济治理机制兴趣不大的重要原因。如果事态这样发展，谁能保证下一步不会出现以邻为壑的恶性竞争？

与对G20机制兴趣不大形成鲜明对比的是，美国对跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP），却表现出强烈的政治意愿。本质上说，这两个协定是以西方国家为主体，在全球化大背景下划的一道地缘政治分界线。包括中国、俄罗斯、印度等在内的新兴经济体一概被排除在外的事实说明，全球化正在出现危险的“政经分离”趋势，经济融合正遭遇政治上的狙击。俄罗斯外交与国防政策委员会学者费奥多尔·卢基扬诺夫认为，日渐融合和全球化的经济体系，与政治体系之间的裂痕正在扩大。

民粹主义已经在英国通过“脱欧公投”取得了第一场胜利。如果特朗普入主白宫，很难预料全球化进程的结果。与某些政治领导人在上层建筑层面狙击全球化相比，民粹主义对全球化的侵蚀将更为根本。这一切都明确指向一个事实，国际秩序正面临一个拐点。布鲁斯·琼斯认为，过去20多年来，建立在经济上双赢的国际秩序一直比较稳定，但这种秩序正面临挑战和威胁，也正在遭遇侵蚀破坏。“我们正面临着‘双输国际体系的危险，包括大国安全关系的恶化，以及国际合作基本结构的崩溃。”

无论是西方对全球治理体系改革事实上的虚以委蛇，还是民粹主义对全球化趋势可能的釜底抽薪，都说明国际秩序进入了大变革前夜的不确定时代。意大利著名左翼学者安东尼奥·葛兰西有句名言：旧的正在死去，新的尚未诞生，在此期间，各种病态征兆粉墨登场，此谓危机。我们是否正处在危机时刻？托尼·派恩没那么悲观，他对这个时代的界定是“极大的不确定”。在他看来，这也正是打造G20机制带领我们走过难关的时刻。

G20与全球治理

G20杭州峰会的主题是“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”。在全球化遭遇挫折的情况下，世界经济需要这样一剂强心剂。国际社会更需要因经济合作而产生的溢出效应，推动整个全球治理体系的完善。土耳其前经济部长凯末尔·德尔维什，最近撰文强调了恢复对全球治理信心的紧迫性。他指出，纵观美国、亚洲、欧洲以及中东，身份政治与排外民族主义的回潮，有使二十世纪悲剧重演的危险。在这样的背景下，突出“国际社会”的存在与需要，不仅是出于经济原因，还有助于确保一个和平的世界。

G20机制之所以重要，并不是因为它注定能对世界失序力挽狂澜，或者说它就是孕育国际新秩序的胚胎。这个平台最根本的意义在于，它预示着冷战结束以来，全球治理机制第一次真正的变化。用美国外交关系委员会学者斯图尔特·帕特里克的话说，G20机制象征着全球治理结构的首次调整，而这反映了冷战结束以来权力格局的巨变，“它也是唯一一个发达国家与新兴国家正式平等对话的平台。”也就是说，G20的存在表明，西方承认仅靠自身已无法实现全球治理，在应对全球挑战方面，没有新兴国家的参与已变得不可能。

如果G20机制的发展失去动力，国际政治就有进一步“碎片化”的可能，全球治理将更加举步维艰。从G20成员构成来看，主体可以分为三大块：七国集团（G7）、金砖五国以及“迷雾四国”（指墨西哥、印尼、韩国、土耳其，这些国家的共同点是具有巨大经济发展潜力但不属于上述两个集团）。剩下的是澳大利亚、沙特以及阿根廷这三个相对“边缘”的国家。踢出了俄罗斯后的G7，已经表现出明显的保守化倾向，与金砖国家在全球治理改革上的分歧依然明显。“迷雾四国”虽没有“实体化”，但世界经济大势对其走向的影响不容低估。

G20这个平台继续运作，国家“集团化”所形成的裂缝更可能潜于水下，零和博弈的冲动也会受到遏制。加拿大前驻联合国大使保罗·海因贝克尔在最近的一篇文章中分析称，G20可能成为一个主要的—尽管不是唯一的—决定因素，它将决定我们所生活的时代，是有更多的合作型治理，还是零和式国际竞争。斯图尔特·帕特里克认为，G20机制有可能给被发达国家与发展中国家撕裂的全球治理谈判注入新的活力，从而避免联合国与其他大型国际组织中存在的破坏性的集团化现象。

今年7月，习近平曾在一次讲话中说，什么样的国际秩序和全球治理体系对世界好、对世界各国人民好，要由各国人民商量，不能由一家说了算，不能由少数人说了算。在全球治理方面，相对于西方发达国家组成的G7来说，G20在代表性上有明显优势，但也只是部分地解决了排他性问题。在这样的背景下，中国所倡导的“共商、共建、共享”理念，在全球治理体系转型时期更显必要。加拿大维多利亚大学全球化问题专家巴瑞·卡林认为，G20决策的合法性，取决于其他国家在这个过程中 “被代表”的程度，它们感知到越多的包容性，就越可能采纳或支持G20的政策立场。

中国的G20挑战

去年10月，习近平在中共中央政治局就全球治理格局和全球治理体制集体学习的讲话中指出：国际社会普遍认为，全球治理体制变革正处在历史转折点上。“国际力量对比发生深刻变化，新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展，国际影响力不断增强，是近代以来国际力量对比中最具革命性的变化。”这个论述，也是影响中国对G20态度的一个关键。在G20工商峰会开幕式讲话中，习近平指出，中方主办杭州峰会的目标之一，是推动二十国集团实现从短期政策向中长期政策转型，从危机应对向长效治理机制转型，巩固其作为全球经济治理主要平台的地位。去年11月16日，在土耳其出席G20安塔利亚峰会时，习近平指出，我们需要发扬伙伴关系精神，促使二十国集团顺利完成转变，巩固作为全球经济治理主要平台的地位。

对于中国来说，G20机制的重要性不言而喻。一方面，这个平台满足了中国“世界大国”与“发展中国家”的双重身份，因国际身份定位问题而衍生出的权责争议得到厘清。另一方面，G20机制也是中国在国际治理过程中，从参与、学习到领导角色转变的重要平台。意大利国际政治研究所学者阿莱西亚·埃米赫尼认为，主办G20峰会对中国来说是个机会，“中国可以通过设定宏大且现实的目标，通过推进自己的倡议和原则为全球提供公共产品，来界定中国在全球经济治理中的角色。”

在这个不确定的时代，中国尤为需要通过G20这个平台，推动全球经济融合，反对贸易保护主义。如果美国牵头的TPP与TTIP达成协议并得以实施，中国将成为世界排名前五的经济体（美国、中国、日本、德国、英国）中，唯一被排除在外的国家。前欧洲委员会主席普罗迪近日撰文称，假如这些协议得以实施，将对全球贸易与投资版图产生持续而深远的影响。他在文中写道，如何确保让G20杭州峰会能满足外界预期，成为促进经济长期发展的有效工具，同时也促成更加良性的国际政治，中国政府面临的挑战尤其大。

在英国皇家国际事务研究所学者斯蒂芬·皮克福德看来，中国接任G20峰会主席国，正值全球经济进入危险水域，增长预期在减弱，下滑风险却在增大。更有学者分析，全球金融危机以及对其的回应，可能正在制造一种“新常态”—世界经济潜力以及持续增长的可能性，都将长期减弱。斯蒂芬·皮克福德表示，中国自身的国内优先议题以及需要解决的问题，或许会限制中国动用时间与政治资源在G20峰会上达成协议的能力。不过他也认为，尽管如此，没有了G20峰会主席国的领导作用，相关国家更可能继续自行其是。

作为相对松散且机制化尚不成熟的平台，G20主席国的领导作用非常关键，但也离不开主要大国的合作意愿。9月3日，习近平主席同奥巴马总统、联合国秘书长潘基文在杭州共同出席气候变化《巴黎协定》批准文书交存仪式。在有的学者看来，这就是中美发挥领导作用，展现合作精神的经典案例。布鲁斯·琼斯在最近的文章中，以中美去年在巴黎气候大会上达成协议为例分析称，美中两国并没有施加什么框架，也没有坚持特定的程序或制定一系列规则，它们所做的就是发挥领导作用，率先行动并消化成本。他总结道：这就是大国政治与全球治理之间关系的精髓。全球治理走向何方，很大程度上取决于这个“精髓”的实践，而G20杭州峰会将是一个风向标。