中国保障房建设融资模式探索

□文/彭　莉

（安徽财经大学　安徽·蚌埠）

中国保障房建设融资模式探索

□文/彭莉

（安徽财经大学安徽·蚌埠）

［提要］ 保障性住房建设主要服务于经济收入处于中低阶层的家庭，地方政府通过投资保障房建设来解决没有能力购买高价住房人群的住房问题。中国现在的收入结构类似于“沙漏型”，贫富差距较大，中低收入阶层的人群占绝大部分，因此对保障性住房的需求量也是处于一种“只增不减”的状态。而我国现有的融资方式和融资渠道难以满足日益增长的保障房建设资金需求，所以中国现在的保障房建设亟须一种创新的融资机制对其进行正确的引导。本文从中国保障房建设的融资特点和资金来源分析当前融资机制所遇到的挑战，并提出完善保障性住房融资模式的建议。

保障房建设；运行机制；融资

收录日期：2016年7月2日

一、中国保障房建设的融资特点

（一）资金占用期限长。相关资料显示，保障房的开发周期比商品房长1～3年，而且保障房与商品房的运作机制不同，使得保障房资金的占用时间较长。普通商品住宅最先是垫付资金拿地，之后用拿到的土地向银行抵押借款，然后用贷款作为项目投资的前期资金，再通过房屋的预售回笼资金，偿还银行的贷款。开发商选择这种运作机制能够迅速地收回资金，大大降低了资金的使用成本。但是，保障房中除了经济适用房和两限商品房可以采取这种运作机制，廉租房和公共租赁房只能通过低于市场价格的租金获取回报，这就使得回款时间长，进而拉长了融资期限，最长达到15年。

（二）前期投资量大。2011年2月，温家宝代表政府讲话过程提出“计划在五年内新建保障性住房3，600万套”的目标，其目的是为了实实在在地解决中低收入阶层住房难的问题，满足其最基本的住房需求，因此国家采用的是出租与出售并行的模式来配置建成的保障房。毕竟中低收入阶层处于沙漏的底部，人数庞大，他们对于保障房的需求也是处于供不应求的状态，这就加重了我国当前的保障房建设任务，需要大量的资金作支持。

（三）项目收益率低。保障房可以按能否出售分成两类：经济适用房和两限商品房是可以出售的，因此资金回收的比较快，但是按照目前的国家政策，这类保障房的销售价格是被政府限定的，因此销售价格会比普通商品住宅低。廉租房和公共租赁房的租金由政府核定，产权归政府所有，低收入家庭可按政府核定的租金承租，资金的回收只能依靠微乎其微的租金，但是这些租金连支付房屋的维护费用和管理费用都存在一定的问题，由这些可以基本看出保障房的项目收益率低。

二、中国保障房建设资金流现有结构

目前，我国保障性住房的建设资金主要由政府方面的财政资金、地方的投融资平台、银行方面的信用贷款、保障房出租回笼的资金这四部分组成，虽然融资方式比较多，但是融资的规模和资金的可持续性都不能得到保证。（表1）

表1　全国保障性住房资金分配表

（一）财政资金为主的融资模式。按照目前的情况，我国保障房的建设与管理主要依靠中央财政预算资金和地方上的配套资金共同支持。2015年全国各级财政总共拨款3，602.28亿元用于保障性安居工程的建设，其中用于保障房建设的资金就占到总支出的一半以上。中央政府对经济适用性住房、公共租赁住房建设运营减免城镇土地使用税、印花税、增值税等相关税收，对经济适用性住房和公共租赁住房的建设用地一律免除土地出让收入。

（二）地方投融资平台融资模式。投融资平台是以企业化运营方式为主的一种专门服务于有融资需求的对象的专业服务机构，该机构能够很好地组织保障房运营并规范相关管理事项。投融资平台在我国的基础设施建设方面发挥了很大的作用，我国很多城市都陆陆续续采用了这一融资模式。地方投融资平台主要由城投公司、城建开发公司和城建资产管理公司等组成，这些公司负责在保障房开发建设过程中统筹管理相关工作，这样不仅能够充分发挥市场这只“看不见的手”的积极作用，还能吸引那些愿意参与保障房建设的机构注入资金。

（三）银行信贷。银行信贷是中国保障房建设最重要的融资渠道之一，在资金方面支持保障房建设的银行主要是国家开发银行，因此保障房融资主要以国开行的银行贷款为主。截至2015年6月，过去一年内国开行新增保障性安居工程贷款1，166亿元，同业占比达六成左右，连续两年新增贷款超过千亿元，占银行业该项贷款的半壁江山。国开行对保障性安居工程发放的贷款约涉及8.6亿平方米的建筑面积，惠及居民近875万户，成为支持保障性安居工程建设的主要银行。

（四）保障房出租出售回笼的资金。保障性住房以远远低于市场的价格向低收入家庭出租，出租价格一般为市场价格的30％～70％，虽然用这种方式回收初期投入的资金比较缓慢，但是在一定程度上也缓解了资金占用的压力。还有一种就是出售部分闲置保障房，从而加快资金的回收速度，将因拖欠租金而产生的催缴成本降到最低，平衡资金的使用情况。

三、中国保障房建设遇到的挑战

（一）保障房建设用地供应不足。2015年经济形势大好，不同城市的土地市场也存在云泥之别，一线城市及部分热点二线城市的优质地块成为房企偏爱的抢手货，虽然部分城市由于土地库存积压，导致交易不够火暴，但是在房贷新政及央行降息等利好消息频繁曝出的情况下，土地市场仍旧是房企竞争的“主战场”，不少企业拿地之后将土地闲置、囤积起来，待地价上涨之后再开发，以获取更大的利润，因此保障性住房的建设用地就会处于供不应求的状态，根本无法得到保证。据统计，截至2015年12月，通过在全国24个省（区、市）范围内开展房地产用地专项清理整治工作，全国已处理闲置土地85.4万亩，这种违法违规的行为对保障性住房建设用地的有效供应造成了恶劣的影响。

（二）保障房建设的质与量无法平衡。在我国“十二五”期间颁发的文件当中给保障房的建设定下了目标任务，因此地方政府为了在“量”上达标，就不惜以保障房的“质”为代价。大多数城市的地方政府为增加财政收入更偏好于那些卖地收入高的房地产项目，比如商品房、写字楼等，对于开发收入低甚至需倒贴部分财政收入的保障房建设项目则不愿花费太多心思，从而导致保障房建设项目的开发呈现“蜗牛爬行”之态。在中央政府向地方政府施加压力之后，地方政府不得不将保障房的建设提到日程上来，但其中仍有部分地方政府以一种敷衍的态度应付中央的检查。为了降低保障房的整体造价成本，有些地方将保障性住房的选址定在交通不便、缺乏基础设施的城市边缘地带，建成之后的住房内部结构极不合理，根本无法正常居住。

建设保障房能够获得的利润比普通商品房低得多，开发商和建筑商为了赚取更多利润，只能从购买建筑材料过程中捞取差价，偷工减料、以次充好的手段比比皆是。由于保障房在设计、施工、监管、验收过程中监督不严，很多保障房在建设中就落下了“病根”，楼板开裂、渗水漏雨等质量问题已经不是偶尔出现的特例，保障房建设使用的钢筋规格不达标，当把这些硬度、强度都不合格的建筑材料用在房屋建设中，这些楼房在不久的将来必定变成危房。由此一来，就算是保障房的数量足以保证低收入人群的住房需求，这也只是暂时的，因为不合格的房屋就如同定时炸弹，无法给低收入家庭提供稳定的住所。

（三）不够完善的准入退出机制。不同城市的保障性住房供给范围的标准不同，基本上是从户籍、可支配收入及现有住房面积等方面进行界定的，因此就会存在“骗住”、“骗购”等不良现象的频繁发生。为了使有限的保障性住房最大限度地满足低收入家庭的基本住房需求，保障对象和能够享受保障性住房的条件就应该随着市场条件的变化而进行适度的调整。目前较为常见的情况就是，随着经济的快速发展，一些刚开始符合条件的保障对象在一段时间后会不满足保障性住房的申请条件，房管部门很难及时发现这一现象并要求这些不符合条件的住户搬出原来承租的廉租住房或者停止向他们发放租房补贴，甚至有些购买到经济适用房或享受到实物配租形式廉租房的居民认为一旦享有这种条件便是终身拥有的，从而形成“福利固化”的现象，导致退出机制难以进行，这不仅使得保障性住房的供需矛盾恶化，也违反了社会公平。

四、对保障房建设创新融资模式的思考

保障性住房的建设属于周期较长、资金需求量较大的项目，所以中央和地方政府相关职能部门必须制定相关的优惠政策来吸引各种社会投资，而且还需通过改进保障房建设的筹资方式和运营模式来保证保障房的可持续稳定发展。

（一）政策保障与支持。现在亟须一部“保障房融资规范管理办法”来统筹管理保障房融资全局，因此就需要制定与保障性住房建设有关的法律法规。一方面对于保障性住房融资过程要加大监管力度，尽量避免暗箱操作、潜规则等不良现象的出现，还要科学合理的制定申请条件、融资机制、准入资格等硬性条件，为保障房的建设与发展保驾护航；另一方面政府要实施优惠补贴政策，鼓励和引导各种社会金融机构及企业积极参与保障房的投资建设。

（二）创新保障房融资机制。由于缺乏创新的多元化融资机制作指导，中国保障房的建设行走得比较艰难。因此，地方政府应为保障房的投资建设和运营挖沟开渠，将社会力量引进去为其资金筹备作支持。第一，将保险、信托、社保等长期资金打包，制定合理的融资方案并将这些资金投入到保障性住房的建设和发展中去；第二，积极推广PPP融资模式，这不仅可以健全社会资本投入的有效机制，建立社会资本与保障房建设的连通桥梁，还可以降低融资成本，政府与私人组织之间以特许权协议为基础的伙伴式合作关系可以保证保障房建设过程中的资金注入保持均衡状态。这两种都是实践性较强、有效性能够得到保证的融资方式，在今后的发展中定能成为建立低收入家庭住房的主要融资途径。

（三）构建完善的退出机制。申请资格失效、“骗住”、“骗购”、闲置、违规转让转租等现象的存在降低了保障房的惠民效率，针对这些情况，地方政府需要构建合理有效的动态退出机制，保证房源的合理流动，尽可能最大化地满足低收入家庭的实际居住需求。

“信息完善，一户一档，即时更新”的保障房管理模式能够很好地解决这些问题，相关部门可依据调查得来的信息积极引导经济状况改善且不具备保障房申请资格的住户自然退出。在保障房的管理过程中可指定所在街道的居民委员会开展不定期的入户巡查工作，实时登记私下转租、转让、经营等违规使用行为，并采取一定的惩罚措施进而杜绝这种现象的再次发生。

主要参考文献：

［1］华玉燕.中国保障房体系的动态优化及融资风险控制［D］.安徽财经大学，2014.9.27.

［2］唐丽丽.我国城镇保障性住房融资模式研究［D］.山西财经大学，2013.3.

［3］巴曙松.保障房制度平稳运行的挑战和中国的政策选择［J］.发展研究，2011.11.

［4］郑云峰.中国城镇保障性住房制度研究［D］.福建师范大学，2014.5.

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