村民小组长“末梢工程”队伍建设的实践

徐红岗

[摘 要]

上海市青浦区朱家角镇坚持以党建为引领，把推动村民小组长“基层末梢”队伍建设，作为创新社会治理加强基层建设的有益探索。通过全面实施党领导下的“末梢工程”，引导村民小组长发挥基层社会治理中的“大作用”角色，使基层政府职能转变突破瓶颈，使密切联系服务群众更接地气，使基层根基筑牢筑实，实现基层善治善成。

[关键词]村民小组长；社会治理；基层建设

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）09-0054

中共上海市委一号课题“创新社会治理、加强基层建设”提出把基层治理理念向重心下移、权力下沉、权责一致、赋权到位的方向探索践行，为基层行政管理困顿于“手段有限、责任无限”之局广开思路，引导基层站位高点，跨前一步，敢于革新思路，主动适应社会发展新常态。上海市青浦区朱家角镇深刻把握市委一号课题的精神内涵，立足当下，着眼长远，把加强村民小组长基层末梢队伍作为基层政府实现突围转型，实现基层善治善成的有力抓手，通过全面实施党领导下的“末梢工程”，以“三破三立”改革基层末梢队伍，破解基层治理权责利不一难题，顺畅基层社会治理体系，创新服务群众工作，让基层共治与自治良性运转、和谐共振，确保基层有活力、管理出实效、群众得实惠。

一、“破”与“立”从何而来：村民小组长队伍现状

村民小组长队伍建设的改革和创新，体现了“破”和“立”的辩证关系，就是要着眼当下，直面问题，以改革之力破除现有的束缚和弊端，以创新之举建立行之有效的体制机制，让村民小组长队伍在先破后立之中活起来，发挥真正的作用。换届选举前，朱家角镇原有村民小组长342人。其中，50-60岁之间的占52.34%，60岁以上的占32.75%；初中及以下学历占87.72%。而且，对村民小组长的工作要求比较单一，大多数仅承担材料发放、数据统计等简单工作。由此可见，村民小组长队伍存在年龄偏大、文化偏低、能力不强、岗位缺乏吸引力、角色定位不准确等问题，使其作用发挥有限，与加强农村治理的新形势、新任务、新要求不相适应。

村民小组长队伍作用真正发挥好，才能有效缓解好农村社会治理的压力，更好地在农村治理中发挥更大的作用。因此，2014年10月，朱家角镇以责任倒逼改革，先行在万隆、先锋、张马等三个村进行了加强村民小组长队伍建设的试点工作，取得了一些成功经验。2015年初，市委一号课题成果“1+6”文件正式发布后，结合调研与试点工作，将“加强和改进村民小组长队伍建设”作为贯彻落实市委一号课题的一项重点工作，在全镇范围全面展开。

二、“破”什么，如何“立”——重点举措和工作内容

（一）突破村民小组长队伍软弱涣散的瓶颈，创立运行有序的管理体制。一方面，把好源头、严格任职条件。围绕打造一支年轻化、专业化的村民小组长队伍的目标，提倡男55周岁、女50周岁以下，队伍配备逐步到位，旨在进一步提高村民小组长队伍的整体素质。在今年新一届换届选举后，现有村民小组长348名（有1名村民小组长兼任2个村民小组），其中新当选的村民小组长251人，更换率达72%。其中，男性317人，女性31人，平均年龄为48.92岁，符合年轻化年龄条件的有296人，占85.05%，其中有7个村达到100%。符合专业化任职条件的有237人，占68.1%，有1个村达到100%。另一方面，完善制度、强化日常管理。通过建立一整套制度，增强日常管理的约束力。建立上下班考勤机制，明确村民小组长工作时间；建立例会制度，根据阶段性工作任务和上级精神对相关工作的贯彻落实提出意见和要求；建立培训制度，将村民小组长纳入干部培训计划，每月组织一次村民小组长开展学习或培训活动；建立评议制度，每年至少召开一次村民代表会议或村民小组会议，对村民小组长履行职责情况进行民主评议。

村民小组长在村党组织的领导下，协助村委会依法组织本小组村民开展自治活动。村“两委”强化管理责任主体，建立健全各项规章制度和管理机制，支持和保障村民小组长依法依规有效履行职责。例如，万隆村强化小组长队伍管理，制定具有可操作性的相关规范和制度，如《村民小组长例会制度》《村民小组长学习制度》《村民小组长上下班制度》及《考核办法》《考核小组职责》等，推动试点工作有序进行。同时，将村民小组长办公场所设立在村民小组长家中，并向每位小组长提供办公专用桌和台账册，挂“第X村民小组事务受理点”铭牌，以小组长“亮身份、亮职责”为村民群众提供“24小时”便民服务。村民小组长每天对村民提出的需求和要求做好工作台账记录，每周向村“两委”汇报。

（二）打破村民小组长权责不明的困境，设立边界明晰的职责清单。立足服务基层、服务村民群众的要求，重新明确村民小组长的工作角色。确立了小组长“六大员”的工作定位，即村民小组的看护员、村民群众的服务员、党政政策的宣传员、上下沟通的通讯员、维护稳定的安全员以及化解矛盾的调解员。同时明确了小组长六方面的工作职责，即宣传方针政策和法律法规、主持村民小组会议、贯彻村民代表会议决定、开展村民自治活动、做好村民调解工作和听取并反映村民意见，以此进一步强化了村民小组长发现、报告、协助处置的机制，实现了村民小组长对农村治理的网格化管理。村民小组长的职能“升级”，有力提高了其在社会治理的地位，更好地推动履职，增强了工作责任意识，使党委政府的耳更灵、眼更明、音更实。如，在今年特高压线动迁中，部分村民对动迁安置政策不理解，有的拒签动迁协议。张马村14组组长和建新村2组组长等，积极配合，主动作为，一家一户上门做本组村民的思想工作，在镇村提出的动迁时间节点前，完成了签约任务。

（三）冲破村民小组长消极不为的难题，建立赏罚分明的激励机制。在改革之前，村民小组长普遍待遇低、报酬少，直接导致村民小组长队伍青黄不接、工作积极性不高。因此，合理确定补贴标准调动村民小组长工作积极性是本次改革的难点之一。通过排摸调研、多层商议，确定全镇村民小组长的工作补贴按照“基本保持统一、区别不同情况、体现多劳多得、经费镇村分别承担”的原则确定。村民小组长的收入由两部分组成：基本补贴和绩效奖励，标准比以往有所提升。同时，建立科学评价机制，完善镇级层面以年度工作实绩为主，村级层面以日常管理为主的两级考核体系。镇级层面每年制定考核清单，2015版清单内容涉及违法用地、违法搭建、消防安全、计划生育等11项内容；规定生产安全事故、计划外生育、新增违法用地等为“一票否决”项目，体现考核约束力。村级层面考核项目包括日常履职情况、工作态度和年度民主评议结果等，重点落实在日常工作、管理情况的真实记录。并根据考核结果，核发绩效奖金，强化考核结果运用，激发小组长工作热情。

三、取得的成效

（一）强化了村民小组长发现、报告、协助处置的机制。区、镇年度工作重点工作得到了有效推进。如2015年4月镇开始整治乱埋乱葬坟墓工作，提出杜绝新增，清理存量三年行动计划，一年来，全镇在未出现新增情况下，已迁移整治乱埋乱葬坟墓3400多穴，完成近50%，社会基本稳定。

（二）强化了村民委员会自治的功能。把加强村民小组长队伍建设作为一个载体，让村民代表、村务监督委员会成员、党员代表对村民小组长的服务工作进行监督，年底由村民委员会组织村民小组的户代表和村民代表对村民小组长的工作进行民主评议，每季向村民代表会议通报每月的分类考核情况，不但增强了工作的透明度，而且提高了村民小组长工作责任性，更是发挥了村民自我管理、民主管理、民主监督的作用，提升了村民委员会的自治能力。

（三）强化了为村民主动服务的意识。村民对小组长岗位职责、服务要求心中有数，从上到下有考核通报机制，而村民对村民小组长有评议、监督的倒逼机制，促使村民小组长提高为村民服务的意识，主动对接为村民服务，这在部分村民小组长身上已凸显出来，村民小组长的主观能动性得到了提高。

（四）强化了把问题矛盾解决在基层的关键。由于村加强了宣传教育引导，强化了村民小组长“六大员”的作用，使工作向前跨进一步，及时发现化解了一些问题、矛盾，把预防、发现、处置解决在最基层，维护了社会稳定，强化了社会管理。一些平时困扰村干部的问题得到有效解决。如安庄村有个村民小组长通过努力，化解了小组两户人家十多年矛盾，成为村里佳话。

四、获得的启示

（一）只有持续加强和改进党的领导，发挥政治优势和组织优势，才能打好创新社会治理的攻坚战。解决基层社会治理问题离不开党的领导；强化党的领导核心作用，关键在人。着眼于此次社会基层治理，全镇把抓好村民小组长队伍建设作为切入点，建立健全立体化管理体系。通过自上而下考核通报，开展村民评议、监督机制，倒逼村民小组长增强意识，把责任扛于肩，牢固树立了坚持为民服务的理念导向，主动对接群众需求，解决群众难题，也驱动了党的领导体制和执政方式在重塑基层社会治理体系中趋于破茧和完善。

（二）必须高度重视小组长队伍这个“神经末梢”，凝聚力量迸发活力，才能从源头上破解社会治理中的难点问题。村民小组长是推进农村基层党建、加强社会管理创新的重要支撑。针对队伍先前存在的管理松散、作为怠慢等疲软问题，加大重视并推进“神经末梢”队伍建设，破除基层队伍存在的主客观因素，内生基层队伍自身活力，也是适应新形势下创新社会自治管理、扩大农村民主管理、巩固农村执政基础的现实需要。通过推进基层末梢队伍建设，引起了各村居党组织、基层干部的高度重视，使基层小干部自身价值的实现与社会治理成效紧密相连，为推动党领导下的群众自治机制建设延展了思路。

（三）坚持全面加强在机制创新上下功夫，多方位搭建工作载体，才能使社会治理工作提升实效。注重上下联动，在健全基层队伍培养、管理、考核、监督长效机制的基础上，主动在探索实践中改进完善。对于不相适应的机制重新审视、把脉思路、破格创新，理顺条与块、上与下之间的权责关系。坚持问题导向，搭建有益于对接群众的基层服务工作平台，整合各类社会优质资源向一线倾斜输送，不断优化基层党员、干部联系服务群众的新机制，真正使改革创新对群众负责、对基层负责，有力打通政府联系服务群众“最后一公里”。

五、思考与打算

在获得成绩的同时，仍要正视队伍建设中存在的薄弱环节和不足。如，队伍建设重视程度不一。纵观村民小组长队伍建设状况，村与村整体推进进展成效有差异，建设管理发展还不平衡。部分村落实举措不多，仍以陈旧的管理方式，导致村民小组长作用发挥不够明显。考核机制灵活性不够。实行镇村两级考核在一定程度上避免了考核的片面性，但两级考核联动性不够，考核内容设计和方式方法存在一些不合理性，考核结果对调动村民小组长积极性有一定的制约。存在重考核轻指导现象。实际工作中仍存在着对村和村民小组长工作重考核，指导偏少问题，部分村在考核中存在就事论事，流于形式，使考核根本目的未能真正实现。

为充分发挥“末梢队伍”在创新社会治理加强基层建设中的不可小觑的作用，成为筑牢基层根基的有力支撑点，将继续重点推进以下几个方面：

（一）进一步夯实队伍基础，强化梯队培育。把基层“末梢工程”作为实施村党组织“班长工程”的有效衔接，强化镇、村居两级联动，全面抓好小组长教育、管理和培养，逐步把村民小组长培育为村居带头人的后备力量，形成政治坚定、数量充足、精干务实的梯队成长链，管理队伍不断层。

（二）进一步健全村民小组长工作机制。明确小组长六大员职责，做到心中有数、心中有责。积极落实村民小组长“天天报告制”“每周例会制”“逐月考核制”“季度通报制”“年终考评制”，从时间推进、环环相扣上确保小组长发现、报告、处置机制落实到位。

（三）进一步推动特色工作创新。复制推广“万隆模式”，完善村民小组长阵地建设，做好“六个一”，即每个小组长有一个公开为民服务办公场所，有一张为民服务办公桌，有一套为民服务上墙工作制度，有一个为民服务信息公开栏宣传阵地，有一本为民服务工作记录台账，有一个收集征求民意的意见箱。在总结可复制、可推广、可借鉴的经验做法同时，仍要不遗余力加强特色工作的再创新再深化再突破，不断适应基层出现的新变化、新情况、新问题，使改革经验经得起历史检验。

（四）进一步加大党员群众监督力度。把群众满不满意、支不支持作为检验党和政府一切工作的出发点和落脚点，把群众对社会治理成效的满意度作为改革是否有效的评判依据。广泛征集党员、群众的意见，全面掌握工作开展情况，及时整改落实将改革成果惠于民。

参考文献

[1]村民小组长的中人角色何以可能——以黔东北一村民组为例[J].福建行政学院学报，2015（3）.

[2]加强村民小组长队伍建设的思考[J].中国民政，2011（3）.

作者系中共上海市青浦区朱家角镇党委书记

责任编辑：赵 菲