安徽省公共人才服务体系建设中存在的问题与对策探讨

刘雯

（安徽省人才服务中心，安徽 合肥 230009）

安徽省公共人才服务体系建设中存在的问题与对策探讨

刘雯

（安徽省人才服务中心，安徽 合肥 230009）

文章从调研安徽省公共人才服务机构发展的现状入手，分析了安徽省人才服务机构当前存在的问题和成因，并提出加快构建安徽省公共人才服务管理体系的对策建议。

公共人才服务；体系建设；对策

2013年11月，安徽省人社厅、财政厅印发《关于进一步健全公共就业服务体系的通知》（皖人社发〔2013〕40号）文件，进一步明确：公共就业人才服务机构应坚持公益属性，经营性业务将逐步剥离。如何统筹推进机构改革和业务转型，如何建立健全安徽省公共人才就业服务管理体系规范化建设是我们目前面临的重要课题。为此，我们通过召开座谈会、问卷调查①和实地走访等形式，对安徽省人才服务机构公共服务体系建设情况进行了一次深入调研。

一、安徽省公共人才服务机构发展现状

（一）机构类型

截至2015年底，据省人社厅人力资源市场处提供数据显示，安徽省的综合性公共就业和人才服务机构有44家，公共人才服务机构有74家，公共就业服务机构有91家。

表1　安徽省公共人才服务机构类型情况

图1　安徽省公共人才服务机构类型比例图

（二）机构性质

从机构性质上来看，全省的人才服务机构主要以全额拨款事业单位为主。根据调查问卷显示，在109家机构中，有4家为行政编制单位，4家为参照公务员管理的事业单位，5家为差额拨款事业单位，8家为自收自支事业单位，其余的88家均为全额拨款事业，占总数的80.1%。

在事业单位分类改革中，安徽省的人才服务机构主要为公益一类的事业单位。全省人才服务机构的分类性质中，行政机构占8%，公益一类占52%，公益二类占10%，企业为0，另外还未进行分类改革的占30%。这一比例是符合了中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）提出的“明确公共就业和人才服务机构公益属性”这个要求，为接下来的经营性业务剥离打下了良好的基础。

（三）从业人员情况

1.从业人员分布情况

全省公共人才服务机构的从业人员总共1112人，在编在岗人员为641人，占从业人数的57.6%；其他人员包括聘用、劳务派遣、就业见习等471人，占从业人数的42.4%。如表2所示。

表2　安徽省公共人才服务机构从业人员分布情况

以上数据表明，在编在岗人员数量严重不足，缺员现象非常普遍，省级缺员率在58.3%，市级缺员率在54.7%。省级与市级缺员率高的主要原因服务种类繁多和服务对象众多，不得不以聘用（包括返聘）和劳务派遣的方式招聘人员来提供高质量的窗口服务和发展开拓新业务。

2.从业人员学历构成情况

从学历构成上看，全省公共人才服务机构的从业人员学历水平是：大专及以下学历占43.3%，本科学历占49.9%，研究生及以上学历占6.8%。如表3所示。

其中，省级从业人员的学历（本科和研究生以上学历）明显高于市级，市级高于县区级。这种学历分布符合基层工作所需的普适性、稳定性、实用性等基本要求，也反映了安徽省公共人才服务机构的从业人员整体素质有了相应的提升，这为更好的改善公共服务水平、提供更加优质的公共服务质量奠定了坚实的基础。

表3　安徽省公共人才服务机构从业人员学历构成情况

二、人才公共服务机构存在的问题及成因分析

据调查，就“当前公共人才服务机构面临的最大困境”排名前三位的依次是：首位是“机构职能定位不明确”，占调查数的24%；第二位是“公益性与经营性业务界定不清”，占调查数的20%；第三位是“经费不足，经营性收入作为有效补充”，占调查数的12%。

1.机构职能定位不明确

目前，安徽省政府所属人才服务机构性质并不统一：有行政编制、参公管理、全额拨款、差额拨款及自收自支等形式，其中以全额拨款为主。由于我国成立诸如人才中心这类事业单位时间不长，缺乏成熟的研究成果及理论支撑。一方面一些政府负责成立的机构脱胎于政府部门，身份上不可避免地带上政府职能的烙印，模糊了行政管理与社会公共事务管理之间的区别。另一方面由于其主管部门往往难以从政策、人才、资金、软硬件设施等诸方面给予人才公共服务以足够的支持，一些政府所属人才服务机构不得不把注意力放在市场经营服务的开拓上，而忽略了公共服务的研究与开发，使得不同性质的人才服务机构的职能交叉混淆。此外，政府所属人才公共服务机构选择公益一类或者公益二类的标准不明确。公益一类是不允许开展经营性业务的，而公益二类可依法开展相关的经营活动，依法取得的经营性收入，但必须在确保实现公益目标的前提下，并且其公益性的收入主要用于公益事业发展。但由于公益一类与公益二类的标准不明确，造成人才服务机构很大程度上取决于本机构自身经营性业务开展的情况及自身发展状况确定分类。这种职能定位的混乱状况，在某些程度上偏离或弱化了公共事业的公益性质，使人才服务机构难以得到社会的认同，从而在提供人才公共服务方面出现了一些模糊的认识与局面，同时也会影响其得到有力的财政支持。

2.公益性服务与经营性业务界定不清

在统计调查表时，可以看出很多地区人才服务机构对经营性业务在认识上存在以是否收费作为区分公共服务标准，显然这种认识不仅不全面也不够准确。首先我国现行法律与法规并没有完全限制公共部门在提供公共服务时进行一些合理的收费，只要其收费不以营利为目的，并将其用于发展事业，就可以在法律与法规的范围内找到依据。再次，由于社会本身就具有多样性与复杂性的特点，一些事务并不完全符合公共产品的非排他性与非竞争性的特点，研究公共产品的理论往往将它们划分为“准公共产品”或“混合产品”。也就是说在纯粹的公共产品与纯粹的经营性产品之间存在着一个较大的区域，这些区域的一部分服务应该归类于公益性服务还是经营性服务，理论界目前还存在着不同的看法，这是社会发展的复杂性所决定，同时也给公益性服务与经营性服务的明确划分带来了困难。

所以，公共服务和经营性服务的分水岭应该是“公共利益”［1］。这是公共利益的本质特征所决定。公共服务不以获取利润作为行为的动力与目的，同时利润指标也不能作为组织业绩考核的标准。

3.财政投入不足是公共服务依赖经营性业务的根本原因

由于政府对人才公共服务的财政支持不到位，公共人才服务机构长期以来不得不依靠发展经营性业务解决机构经费不足和机构自我发展的问题。这样，经营性服务就会有理由开展，难以彻底分离出去，长期下去必然会影响到所提供的公共服务。

人才就业公共服务作为基本公共服务内涵应该主要依赖公共财政的支持。就目前而言这部分经费主要来自于以下四个渠道：首先是公共人事行政的财政拨款，主要拨付对象是全额拨款和差额拨款的人才服务机构，用于一些日常事务性经费开支和在编人员经费支出，显然这部分拨款只能满足机构的基本运转所需；其次是“行政事业性收费收入”，如“人事关系及档案行政事业性收费”（2015年开始已全面停止收费），主要是对档案管理等方面的补偿性收费。财政部门根据此项服务的收费上交总额按比例拨付给人才服务机构，即收支两条线管理，这部分经费成为人才服务中心基本拨款的补充，用做工作经费使用；再次是来自于经营性服务的收费，如部分人才市场招聘、人才培训、人才测评等业务的收入；最后经费来源于临时性项目拨款，如开展就业见习与就业创业服务工作的经费是从就业资金中予以拨付的，但这些经费随着项目的存在而存在，且来源具有极大的不确定性，经费能否取得，取得数量多少不可预期。因此，政府人才服务机构开展人才就业公共服务主要依靠经营性服务收费和临时性项目拨款来补充，经费来源不稳定，总量严重不足。

但是，按照财政部《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税〔2014〕101号）要求，自2015年1月1日起取消收取保存人事关系及档案行政事业性收费。由于提前取消收费，预算编制等程序性问题导致了公共服务经费保障出现严重短缺。

取消收费后，国家并没有出台相应的具体措施和标准来确定经费数额。《中共中央组织部人力资源社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》人社部发〔2014〕90号文件［2］提到，“各地要将相关经费纳入同级财政预算，可参考保管的流动人员人事档案数量等因素确定经费数额”②。实际上是靠当地人才中心与财政沟通协商来取得财政支持，因而经费来源具有不确定性与随意性，而且很可能得不到与工作质和量相应财政支撑，这样必然会造成在档案管理的服务设施陈旧、服务规模萎缩、服务质量下降局面。

公共人才服务陷入缺乏足够财政经费保障的困境由来已久。据原人事部2006年对61家政府人才服务机构的抽样调查③，2005年，就人才就业公共服务项目而言，每个人才服务机构的财政拨款平均约为64.2万元，而项目平均支出约为393.7万元，缺口达329.4万元，财政拨款只占所支出的经费16.3%。以安徽省人才服务中心经费为例，多年来财政拨款的经费只占实际工作经费的1/4左右，更多的缺口只能依赖于其他渠道，尤其是2015年取消档案收费后，财政预算又没有及时跟进，对中心的工作而言更是雪上加霜。有数据表明，越是经济欠发达地区和边远基层地区政府在人才公共服务基础建设的投入能力就越不足，因而一方面造成一些公共服务部门为经费压力去开发经营性的人才服务项目，出现了公共部门不应有的逐利行为，另一方面也造成了公共服务不到位的现象。

三、加快构建安徽省公共人才服务管理体系的对策与建议

总体原则是加快构建公共人才服务管理体系建设，使之成为人才服务规范化、制度化、标准化平台，进一步确保公共人才服务的服务质量和供给水平，强化人才服务机构的公益性服务的职能，使广大人才和用人单位能享受到更优质的公共产品服务。

1.健全体制机制，构建完善高效的人才就业公共服务体系

建立健全科学合理、完善高效的人才就业公共服务体系应从制度建设、行业规划、条件准入、服务标准化、服务管理及绩效监督等几个主要方面入手。

一是加强人才就业公共服务法规与制度建设。通过加强和完善地方法规，确立人才就业公共服务的运行规则，使人才就业公共服务做到有法可依、有章可循，为人才就业公共服务提供法律保障。二是进行人才就业公共服务规划。凡事预则立，不预则废。有什么样的人才就业需要，提供什么样的服务，都应根据经济和社会发展状况，进行人才就业公共服务的需求状况预测，并制定供给规划，根据公共服务的提供量以及提供程度，及时调整财政投入和人员配置，避免服务的不足或资源的浪费。三是设立人才就业公共服务的准入条件与资质认定。在提供公共服务的机构资质、经营范围、基础设施、从业人员等方面设立准入条件。行业准入是为了整合资源，统一标准，更是为了保证服务的规范化、标准化，为人才就业公共服务提供机构的发展营造一个公平、公正的环境，为它们步入规范化发展轨道提供政策和法律保证，也促进公共服务机构更加成熟与完善。四是实施人才就业公共服务标准化建设。贯彻实施标准化，实现“一站式”受理、“一单式”服务，促进人才就业公共服务均等化，使受服务者对服务质量与程度有了明确的可期待性与可预测性。五是完善人才就业公共服务的绩效管理。将人才就业公共服务数量和质量指标纳入机构的政绩考核体系中，加强政府所属人才服务机构的绩效管理与评估，还可以通过年度检验、服务质量检查、积极处理投诉等管理方式，提高监管力度。注意运用群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能起到积极作用，实现公共服务信息透明化、公开化。

2.加强财政经费保障，促进人才公共服务顺利发展

改革不是单纯的减人、减钱、减机构，更不是把事业单位搞小变弱。相反，政府人才服务机构要走公益化发展道路，关键要建立保障机制，加大人力和财力的投入，积极争取财政支持，从而提供更深度、更广度、更精度的服务，提高服务的质量和水平，推动服务创新发展，让公共服务接受者能够享受到最基本、最全面、最贴心的服务。

争取财政支持需要从以下两个方面考虑：

第一，申请立项，将理论研究、实际调研与主动争取财政和资金投入相结合。向省、市政府及省发改委、财政厅等部门申请立项。就目前来看，流动人员人事档案管理、促进高校毕业生就业、流动党员组织建设及管理、人才信息公共服务网络建设与维护、人才引进配置以及人才公共服务基础设施建设、高层次人才库及其他各类人才库建设等需要进行大量的研究与调研，还有很多问题没有很好的解决，还有很多理论盲点需要探讨，应该成为立项重点。

第二，健全法规，力促财政支持有保障。目前公共就业服务经费很充足，是因为在相应的法律法规中明确了财政保障，如《就业服务与就业管理规定》和《安徽省就业专项资金使用管理办法》。但是人才公共服务经费却显得尤为不足，开展人才公共服务所需费用都是从就业资金中划拨一小部分作为人才公共服务资金使用，没有专门对人才公共服务经费做出相关规定的条例。例如：2015年4月30日修订的《人才市场管理规定》没有对公共人才服务机构在对人才公共服务经费的相关规定，然而《劳动力市场管理规定》第33条：公共职业介绍机构提供减免费服务所需费用，劳动力市场信息网络建设和运行维护费用，以及对失业人员免费培训的补贴费用，按有关规定从各级财政安排的就业经费中列支［3］。显然法律法规的一些条款在现实运行中出现不够完善与不协调之处，这些有待于在实践中不断修正与改进。

3.拓展公共服务领域，开发人才公共服务产品

要开拓人才公共服务领域，就要先明确哪些属于人才公共服务范畴。目前比较权威的说法是人才公共服务一般包括：流动人员人事档案管理服务、人事代理服务、高校毕业生就业创业服务、流动党员管理服务、人才招聘公共服务、国有企事业单位人才公招公选服务、人才引进等政府人才服务项目、人才公共信息服务、区域人才合作开发服务等。

《国家中长期人才发展规划纲要》（2010-2020年）提出，“创新政府提供人才公共服务的方式，建立政府购买公共服务制度，为各类人才平衡工作和家庭责任创造条件。加强对人才公共服务产品的标准化管理，大力开发公共服务产品。”［4］人才公共服务的内容具有三个特性：一是弥补市场缺陷，引导、规范市场发展，监管市场发展，要做那些市场不愿做的服务，比方说帮扶困难群众就业；二是制定公共政策，确保各项政策的落实，发挥政策导向作用，要做那些市场做不了的服务，比如城市联合招聘活动、就业创业“四进四扶”等全局导向性的工作；三是实施专项就业和人才的管理，要做那些市场不能做的服务，比如流动人员档案管理本来就是一项很严肃、机密性很强的工作，只有县以上的公共人才服务机构才能保管，不具备资质的部门不能提供服务。围绕这三个特性，在公共人才服务的内容建设方面进行开发，不断拓展公共人才服务产品，以此满足人们日益增长的对公共服务的需求。

4.创新公共服务手段，强化信息化工程建设

国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）和《关于促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号），这两个文件都是从提升新一代信息技术、培育新兴服务业态和创新公共服务新模式的角度，从而促进传统行业产业转型升级，形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系，以及打造大众创业、万众创新的创新驱动新格局。

人才公共服务机构要加快信息化工程建设，指导、规划、建设全省的信息化工程，充分发挥“互联网+”人才与就业，以及人力资源、社会保障大数据工程的支撑和引领作用，进一步推动大数据与云计算、物联网、移动互联网等新一代信息技术融合发展，使得公共服务模式得以创新，公共服务手段更加多元化，线上线下结合更加紧密，公众享受到更加公平、高效、优质、便捷的服务。

加大力度推进公共就业人才服务信息化建设工作，重点从以下三方面展开：

第一，加快数据开放共享，整合人才公共服务资源，建立统一的人力资源信息管理共享平台。在市县区统一信息收集、发布、规范管理，统一数据标准，尽快在全省范围内建立统一的人力资源信息管理共享平台，推动各地区人才数据信息的联网互通，加强整合人才信息资源库，尽快达到服务功能网络化。例如加快建立全省人才数据库建设和建立代理人员基础信息数据库，可以以信息数据为基础，加强统计分析预测，建立人才供求信息及各类人才价格等指数体系。

第二，创新公共服务新模式，培育新兴服务业态，有助传统服务模式转型升级。一是采取大数据招聘新模式。大数据招聘是以数据作为衡量人才的前提，以模型作为评价人才的标准，基于互联网、大数据、云计算的方式，能够迅速有效地筛选，使应聘者与招聘岗位之间实现“精确人岗匹配”，保障招聘质量。二是构建人事代理业务网上办理系统。要积极推进档案数字化，建立全省统一的档案管理服务信息系统，鼓励异地数据共享，搭建“网上服务大厅”，推进“一点办理，多点服务”。重点是从档案材料信息化（档案电子化）、档案服务网络化（比如远程阅档）和建立人事档案信息基础数据库三个方面入手。

第三，提高信息化技术人才和基础建设力量，强化安全支撑。大力培育和挖掘信息化专业技术人才，为信息化建设储备人才力量；加大信息化基础建设，使新一代信息化基础设施建设更加完备；加强信息网络基础设施防护、数据资源的备份及用户个人信息的保护，提升互联网和大数据的安全管理及风险防范能力。

注释

①我中心制作并发放了《安徽省人才服务机构经营性业务分离问卷调查表》，对全省市级及所辖区县的人才服务机构组织填写上报并集中整理。共发放问卷111份，有效回收109份，回收率达98%。

②《中共中央组织部人力资源社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》人社部发〔2014〕90号七、完善流动人员人事档案基本公共服务经费保障制度。自2015年1月1日起，取消收取人事关系及档案保管费、查阅费、证明费、档案转递费等名目的费用。各级公共就业和人才服务机构应提供免费的流动人员人事档案基本公共服务。各地要将相关经费纳入同级财政预算，可参考保管的流动人员人事档案数量等因素确定经费数额。要加大对流动人员人事档案库房、服务场所和信息系统等基础设施的投入，保障相关工作正常开展。

③人事部：《政府人事部门所属人才服务机构公共服务状况调研报告》（2006）。

［1］陈力.区分公共服务与经营性服务的理论思考［J］.中国人才，2007（19）：26-28

［2］中华人民共和国人力资源和社会保障部政府信息公开.（2014-12-15）［2016-4-28］.http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201412/t20141215_146304.htm

［3］劳动力市场管理规定［EB/OL］.（2005-08-05）［2016-04-28］.http://www.gov.cn/banshi/2005-08/05/content_2 0682.htm.

［4］国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）［EB/OL］.（2010-06-07）［2016-4-28］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2010-06/07/content_13630310.htm.

［责任编辑：胡亭亭］

An Investigation of the Strategies to the Problems in the Construction of Anhui Public Talent Service System

LIU Wen
（Anhui Provincial Talents Service Center，Hefei 230009，China）

Based on the current developing status of Anhui public talents service agencies，the existing problems and the causing factors were analyzed among the current talents service agencies in our province，and the strategies or suggestions concerning the fast development of the construction of the public talents service and management system in Anhui province were raised.

public talents service；system construction；strategy

D035.2

A

1674-8638（2016）04-0079-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.014

2016-05-06

刘雯（1981-），女，安徽和县人。经济师，博士，研究方向：科技政策。