胖头泡蓄滞洪区洪水风险控管分析

高　宇,戴长雷,王远明,王立志

(1.黑龙江大学 寒区地下水研究所，黑龙江 哈尔滨 150080；2.黑龙江大学 水利电力学院，黑龙江 哈尔滨 150080；3.黑龙江省三江工程建设管理局，黑龙江 哈尔滨 150080)



胖头泡蓄滞洪区洪水风险控管分析

高宇1,2,戴长雷1,2,王远明3,王立志3

(1.黑龙江大学 寒区地下水研究所，黑龙江 哈尔滨 150080；2.黑龙江大学 水利电力学院，黑龙江 哈尔滨 150080；3.黑龙江省三江工程建设管理局，黑龙江 哈尔滨 150080)

胖头泡蓄滞洪区是松花江流域防洪体系的骨干调蓄工程。在特大洪水来临时，传统救助补偿方法难以保障洪灾救助，建立胖头泡蓄滞洪区洪水保险制度可分散风险及降低财政负担。但由于经济发展的限制，初期缴费方式应以低保费、低限额收费为宜，并建立相应的法律法规作为依据。作为松花江防洪工程的重要部分，洪水之后的处理工作同样重要。胖头泡蓄滞洪区洪水风险控制管理内容可分为5部分：洪水风险区划、社会经济区划、洪水灾害经济损失评估、洪水保险方案研究及综合管理条例研究。

胖头泡；蓄滞洪区；洪水；风险

2016年上半年，我国南方大部分地区都发生了强降水，多地接连发布暴雨预警。据分析，各地发生洪涝灾害可能性极大，洪水问题已经引起了社会的极大关注。胖头泡蓄滞洪区是松花江流域防洪体系的重要组成部分，需要对其洪水风险进行控制和管理。

1　洪水保险和洪区管理条例在洪水控管过程中的作用

蓄滞洪区洪水风险管理主要涉及的方面有行洪区淹没水深，行洪区面积，行洪区淹没时间，行洪区启用频率，人均GDP，产业结构，人均耕地面积，人口密度，安全人口比重，人均安全设施面积，撤退道路密度，经济补偿[1]。我国目前实行的洪灾补偿救助是民政救助系统和特大防汛经费，在非官方和民间则是长期形成的“一方有难，八方支援”的优良传统[2]。但这种救助补偿方法并不适用于特大洪灾。

洪水保险可以分摊部分地区一次性的洪灾损失，虽不能减少灾害损失，但投保户在灾后能够及时得到一定的经济补偿[3]，对于恢复生产和重建家园有一定的作用，有利于社会生活稳定性的维持和延续。洪水保险制度是在时间和空间上分散风险，减轻因灾害救济和重建引起的财政负担，这种制度能够更好地适应社会主义市场机制，完善社会保障体系，是对现有灾害管理体制的重大改革[4]。与现有的灾后救济制度相比较，洪水保险建立了具有法律效力的合同关系。在洪灾发生时，按约定的标准兑现，及时有效地化解财政负担和洪水风险。传统防洪是以泄为主，新防洪应是蓄泄并重，从传统拒绝洪水的思想过渡到给洪水让路的思想[5]。

现有法律只重视蓄滞洪区的蓄滞洪水功能保护，对于自净化组织功能、景观功能和栖息地等其他生态功能的保护有所欠缺[6]。对于蓄滞洪区的社会经济功能，现有法律并未进行合理规制。在日本实施环境行政指导，分为纲要和具体行政指导两种方式。纲要行政是以大纲或指导纲要的形式制定一般性指导标准；具体行政指导是行政主体对相对人逐个进行指导培训等行政活动[7]。我国法律应从对蓄滞洪区经济发展的不合理限制过渡到对经济发展的一般指导和具体指导。

胖头泡蓄滞洪区启用后淹没了一些分洪区，但保护了哈尔滨等重点城市和地区。胖头泡蓄滞洪区的保护区范围大，可在受益地区征集收取一定资金，为分洪区缴纳部分保费[8]。可通过建立洪水保险制度协调保护区、分洪区与滞洪区的经济利益[9]。之前国内曾尝试推行过洪水或农村保险，由于多方面因素限制未能得到推广，但是这种尝试也为推行洪水保险制度累积了一定的经验，并且《中华人民共和国防洪法》第四十七条中有“国家鼓励、扶持洪水保险”的规定。因此，推行洪水保险制度是具有可行性的。

胖头泡蓄滞洪区启用频率最低为100 a，特大水灾发生的机率非常小，因此人们的水患意识渐渐淡薄，投保人缴费积极性差；而且受经济发展水平限制，自愿参加洪水保险的积极性并不高[10]。以往洪灾造成的损失需要经过很长时间才能恢复，现今通过洪水保险的形式，损失能够尽快地得到补偿，应对能力提高，但需要一定的经济实力来支撑。据估计，胖头泡蓄滞洪区如要推行洪水保险制度，居民平均每年每户要承担的保费金额约为347.5元，就区内经济状况分析，每户能承担的保费金额为100元，其余247.5元需要由政府负担，每年费用最大为1024.73万元，政府的负担也是极大的[11]。

目前关于洪水保险我国没有配套法规制度，根据其性质和成功推行国家的经验，洪水保险应具有强制性，必须设立相应的法规作为其强制推行的法律支持。以立法形式对受益区按一定比例征收保险保安费。高风险地区，保险费率高，保费金额也高。随着制度的完善，对杜绝灾情虚报现象也会起到一定作用[12]。洪水保险初步实施阶段应以低保费、低限额收费方式为宜，之后通过洪水风险分析确定保险费率。洪水风险图可以作为确定保险费率的依据[13-14]。洪水保险初步实施阶段可采用统一的标准费率，再依据灾情轻重进行逐年调整。

2　胖头泡蓄滞洪区的防洪地位及洪水风险分析

松花江洪水季节性强，峰高量大，而中下游河道泄洪能力相对不足，在安排修建水库、堤防和整治河道的同时，利用嫩江松花江沿岸洼地和部分农田作为临时分洪、滞洪场所，以缓解水库、河道蓄泄不足的矛盾，是防御大洪水的重要措施。松花江流域目前尚无蓄滞洪区，一遇特大洪水，只能依靠水库(如丰满、尼尔基、白山水库和其他支流水库等)和堤防承担防洪任务，防洪形势十分紧张[15]。因此，松花江流域防洪规划确定了以干流堤防，尼尔基、丰满、白山水库等干流控制性水利枢纽工程，以及胖头泡、月亮泡等流域性蓄滞洪区构成松花江干流防洪工程体系[16]。其中胖头泡、月亮泡蓄滞洪区是松花江流域防洪规划提出的骨干调蓄工程，是松花江流域防洪体系的重要组成部分[17]。当前，通过堤防加高加固，哈黑公路桥、滨洲、滨北铁路桥扩孔，结合北岔河道疏浚，河道滩岛整治等措施保证哈尔滨松花江南岸主城区堤防安全泄洪量达到17 900 m3/s，相当于近100 a一遇标准，胖头泡、月亮泡蓄滞洪区建成后提高到200 a一遇标准[18]。

胖头泡蓄滞洪区位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源县的西北部，东以安肇新河下段右侧堤防及林肇公路左侧的自然岗地和新建堤防为界，南至养身地到古恰的松花江干流左侧堤防，西以老龙口到养身地的嫩江干流左岸堤防为界，北至南引水库的1～4号、21～33号堤坝[19]。地理坐标为东经124°08′～124°48′，北纬45°27′～46°03′，区内总面积1994 km2。

胖头泡蓄滞洪区涉及肇源县10个乡镇、70个村(含8个独立单位)、210个自然屯， 2010年总户数为5.28万户，总人口为17.0万人。区内2010年国内生产总值88.73亿元。其中，第一产业27.6亿元，占31.13%；第二产业41.5亿元，占46.79%；第三产业19.58亿元，占22.07%。区内以农业为主，现有耕地8.22万hm2(含大同区0.218万hm2，杜蒙县0.212万hm2)，林地0.615万hm2(含大同区193.33 hm2，杜蒙县73.33 hm2)，草地4.871万hm2(含大同区0.356万hm2，杜蒙县3560 hm2)，水面2.969万hm2(含杜蒙县和大同区1.094万hm2)。区内有房屋18.37万间，总面积771.55万m2，其中附属房屋185.21万m2。区内有公安局(所)、邮政局(所)、卫生院等机关事业单位195个；有餐饮业、旅店、干洗店、美发店、农机站及修理部、装潢、浴池、加油站等工商企业1548个，皮革工业园区1个；有肥料厂、酒厂、砖厂、米业公司等工业企业101个；有粮库6座，中、小学校80所；有移动、联通、网通通讯设施100处；有电业输电线路94 km、配电线路1411 km，交通道路971 km。区内居民财产总价值70.93亿元，其中，固定资产46.10亿元，可移动资产24.83亿元。

区内有大庆的三个油田，即头台油田、采油七厂和采油九厂；有油井1651眼，注水井650眼，其他井1801眼，各类注水站、转油站等17处，各种阀组间、注配间等101个，变压器1386个，机泵368台套，输油管道17 210 km，公路1790 km，固定资产总价值62.52亿元。区内有通让铁路40 km。在区内有文物古迹共61处，其中地上9处，地下52处，总价值2.92亿元。

作为松花江防洪工程的重要部分，胖头泡蓄滞洪区在流域洪水风险达到一定阈值时是必然会启用的，蓄滞区洪水之后的安排是十分现实的工作。

3　控管方案分析

基于洪水保险和洪区管理条例的胖头泡蓄滞洪区，洪水风险控管的目标定位为：为胖头泡蓄滞洪区建设工程可持续运行管理提供科学依据。

在工程措施的基础上，本次控管方案分析过程中特别注意贯穿“全面”“经济评估”和“法治”的原则方法。“全面”的原则方法主要体现在“在时间上全面考虑大量的非蓄滞年和少量且重要的蓄滞洪年的关系”“在空间上全面考虑蓄滞洪区、防洪受益方、政府管理方之间的关系”等方面；“经济评估”的原则方法主要体现在“蓄滞洪区社会经济分区评估”“洪水灾害分区经济评估”“洪水保险费用分区估算”等方面。“法治”的原则方法主要体现在“基于法理分析的蓄滞洪区综合管理条例(建议稿)的制订”“《中华人民共和国防洪法》第四十七条规定国家鼓励、扶持洪水保险”等方面。基于洪水保险和洪区管理条例的胖头泡蓄滞洪区洪水风险控管主要内容至少应该包括5个部分(图1)。

第一是蓄滞洪区社会经济区划。具体包括：区内政区及资产权属统计；区内经济地理图件制作；现状条件下区内居民农田、工业、企业资产调查及核算；现状条件下区内社会经济区划图件制作；结合区域发展规划、蓄滞洪区功能设定，确定区内社会经济可持续发展目标等。

第二是蓄滞洪区洪水风险区划。具体包括：区域洪水特征分析及典型洪水选择；历史大洪水情景条件下洪水特征及蓄滞洪方案；历史大洪水情景条件下，胖头泡蓄滞洪区淹没特征(水深、范围、时长)；设计情景条件下洪水特征及蓄滞洪方案；设计情景洪水条件下，胖头泡蓄滞洪区淹没特征(水深、范围、时长)；不同洪水情景条件下胖头泡蓄滞洪区洪水淹没风险区划图件制作等[20]。

第三是泡蓄滞洪区洪水灾害经济损失评估。具体包括：胖头泡蓄滞洪区洪水灾害工程防治体系；历史洪水情景条件下，胖头泡蓄滞洪区洪水灾害经济损失评估；历史洪水情景条件下，防洪受益区减灾效益评估；设计洪水情景条件下，胖头泡蓄滞洪区洪水灾害经济损失评估；设计洪水情景条件下，防洪受益区减灾效益评估；不同洪水情景条件下，胖头泡蓄滞洪区洪水灾害经济损失分区图件设计与制作等。

第四是胖头泡蓄滞洪区洪水保险方案研究。具体包括：国内外洪水保险体制分析与借鉴；胖头泡蓄滞洪区洪水保险的目标、时限、险种确定；不同洪水情景条件下，胖头泡蓄滞洪区不同淹没风险区，洪水保险费分析与计算；不同来源(区内自筹、受益区补偿、防洪专项资金)保费筹集能力评估；胖头泡蓄滞洪区洪水保险方案(分区、分情景、分类别)分析与设计；胖头泡蓄滞洪区洪水保险方案图件设计与制作等。

第五是胖头泡蓄滞洪区综合管理条例研究。具体包括：国内外蓄滞洪区管理条例(办法)调研与借鉴；国内蓄滞洪区管理相关法律法规的立法理念分析及本次管理条例研究的法理选定；经济评估、区域协调(蓄滞洪区与受益区之间的协调，不同洪水风险区之间的协调)、时间协调(蓄滞洪年和非蓄滞洪年之间的协调，不同级别蓄滞洪年之间的协调)、洪水保险、洪水利害两重属性等理念的应用；基于区内民众、管理部门和学术专家交互研讨的胖头泡蓄滞洪区综合管理条例框架条文的确定；胖头泡蓄滞洪区管理条例(建议稿)的形成等。

图1　胖头泡防控滞洪区洪水风险控管方案结构图

4　结　论

(1)洪水保险制度是在时间和空间上分散风险，减轻因灾害救济和重建引起的财政负担。胖头泡蓄滞洪区推行洪水保险制度是可行的，受现今经济发展水平限制，初期阶段应以低保费、低限额收费为宜，后期根据风险分析确定保费逐步调整，而且为保证该制度的顺利实施应建立相应的法律法规。

(2)胖头泡蓄滞洪区为农业大区，人口众多资源丰富，若遭到洪水侵蚀，人民生命财产安全将受到严重的威胁。松花江洪水季节性强，峰高量大，胖头泡蓄滞洪区作为松花江流域防洪体系的骨干调蓄工程在达到洪水等级后启用，而蓄滞区洪水之后的善后工作同样十分重要。

(3)胖头泡蓄滞洪区洪水风险控制管理内容可简要概括为：通过对区域洪水及蓄洪区特征分析建立洪水风险区划，并结合社会经济区划，进行洪水灾害经济损失评估，最终确定洪水保险方案及综合管理条例。

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Flood risk management analysis of Pangtoupao flood storage area

GAO Yu1,2, DAI Changlei1,2, WANG Yuanming3, WANG Lizhi3

(1.Institute of Groundwater in Cold Region, Heilongjiang University, Harbin 150080, China;2.SchoolofHydraulic&Electric-power,HeilongjiangUniversity,Harbin150080,China;3.SanjiangengineeringconstructionandmanagementbureauofHeilongjiangProvince,Harbin150080,China)

Pangtoupao flood storage area is the key project of the Songhua River flood control system. When the flood comes, the traditional way is difficult to protect the flood relief. Established flood insurance system at Pangtoupao flood storage area can disperse risk and reduce the financial burden. However, due to the limit of economic development, the initial payment methods should be low fee, and build the corresponding laws and regulations as a basis. As an important part of the Songhua River flood control project, the treatment work after the flood is equally important. Pangtoupao flood storage area control risk management can be divided into five parts: flood risk compartment, social economic compartment, economic loss assessment of flood disaster, the study of flood insurance scheme and integrated management regulations.

Pangtoupao;flood storage area; flood; risk

“十二五”国家科技支撑计划(2014BAD12B01-03)；黑龙江省三江工程建设管理局项目(SLKYY2015-874)

高宇(1992-)，女，硕士研究生，主要从事水资源评价与区别方面的研究。

戴长雷(1978- )，男，副教授，主要从事寒区地下水及国际河流方面的研究。

TV877

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2096-0506(2016)08-0036-05