青年社会组织承接政府购买服务问题探讨

王延芳

（青岛市团校，山东青岛266071）

青年社会组织承接政府购买服务问题探讨

王延芳

（青岛市团校，山东青岛266071）

社会组织参与社会管理是社会改革创新的重要内容，而承接政府购买服务是社会组织参与社会管理的关键。文章在调研青岛市青年社会组织承接政府购买服务的基础上，发现青年社会组织的平均数量呈快速增长趋势，但也存在诸多问题，如能够承接政府购买服务的组织凤毛麟角；青年社会组织中的民办专业社会工作机构数量不足；管理水平参差不齐，组织发展不均衡，风险预估和应对能力较弱；社会认同度低；青年社会组织资源匮乏，资金筹集难度大；培训机会少，能力建设缺乏，组织间交流互动不足等，需要引起政府和社会的关注。从完善制度、加强合作，推动公益创业，扶持社工机构、进行自我建设几个方面进行了思考。

青年社会组织；政府购买；问题

我国自20世纪90年代末引入政府购买服务以来，由于社会组织参与政府购买公共服务仍处于发展阶段，购买公共服务的市场还未成熟。目前政府购买服务的内容主要涉及医疗卫生服务、养老服务、就业服务、教育服务、助残服务、社工服务等。为了承接当前政府创新社会管理所转移的部分职能、满足公众多元化的公共服务需求，在社会服务领域实现政府和社会组织的良好对接显得十分必要。但是，从目前我国现实情况来看，由于我国强政府、弱社会的社会组织发展背景和目前青岛市社会组织尚处于发展初期的现状，多数社会组织在承接政府转移职能的过程中仍然存在很多问题。本文的青年社会组织指参与主体主要是青年或者服务对象主要是青少年的社会组织。

一、青年社会组织承接政府购买服务的问卷调研情况

本调研从共青团干部、青年社会组织领袖、高校社会工作专家和社会组织工作人员四个维度选取代表性访谈对象，并对社会组织运行进行现场观察，抽样10个青年社会组织承接政府购买社会服务的案例做个案分析，采用网上问卷和网下问卷结合的调查方式进行调研。在全市发放问卷700份，收回有效问卷400份，具体问卷发放根据区市社会组织发展程度进行典型抽样的方法。市南区发放问卷100份，收回有效问卷50份，把市南区青少服务中心、竹蜻蜓社会服务中心作为抽样；市北区发放问卷200份，收回有效问卷150份，把市北区青年社会组织联合会、青少年新媒体中心和天使救援作为抽样；黄岛区发放问卷100份，收回有效问卷50份，把天明社会服务中心作为抽样；崂山区发放问卷100份，收回有效问卷50份，把麦岛社区青少年服务中心作为抽样；城阳区发放问卷100份，收回有效问卷50份，把城阳青少年心理协会作为抽样；即墨市发放问卷100份，收回有效问卷50份，把学雷锋志愿者联合会作为抽样；在与这10个青年社会组织联系的过程中，我们参与了他们专业的督导会议、项目活动以及志愿服务活动，一起规划、一起调研、一起活动、一起参与公益创投，深入了解青年社会组织的发展。《青年与青年社会组织——中国青年社会组织发展状况研究报告》指出，真正登记注册的青年社会组织实际上不到十分之一，绝大多数青年社会组织并未登记备案，因此研究覆盖面和数据不能做到全面。但选取具有代表性的青年社会组织进行调研，也具有很强的借鉴和指导意义。青岛市目前有十个左右青年社会组织经过多年的沉淀已经向专业方向发展，出现良好的参与社会公共管理的趋势。

1.青年社会组织主要以社会团体和民非为主。属于社会团体的占56.8％，属于民办非企业单位的占34.5％，社会组织属于行业协会商会的有28个，占比7.0％（如表1）。

表1　贵组织所属类别？

2.青年社会组织开展活动的形式主要以提供公益服务、教育启蒙活动和提供资金、物资等援助为主。提供公益服务的占63.44％；开展教育和启蒙性活动的占 32.16％；提供宣传的占29.96％（图1）。

图1　青年社会组织开展活动的形式

3.青年社会组织制度建设基础比较好，占82.0％的组织有成文的章程和管理制度（如表2）。

表2　贵组织有无制定成文的组织章程或管理制度？

4.青年社会组织办公场所获得方式多样，以政府或者业务主管部门提供为主，还有近三成的青年社会组织没有办公场所。政府或业务主管部门提供办公场所的占 34.0％，没有专门办公场所的占29.3％，以自有产权专用场所的占5.8％，长期租赁场所的占6.5％，企业赞助的占13.0％，会员提供的占8.3％（如图2）。

1.政府或业务主管部门提供；2.自有产权的专用场所；3.长期租赁的场所；4.企业赞助；5.会员提供；6.在负责人或成员家里；7.没有专门的办公场所；8.其他图2　贵组织以什么方式拥有目前的办公场所？

5.青年社会组织的经费来源以政府项目经费或财政拨款、补贴和企业赞助为主。政府项目经费或财政拨款、补贴等占44.49％；通过国内基金项目获取经费的占14.1％；通过国外基金会等获得资助的占7.49％；通过企业提供赞助及捐助的占33.04％；通过核准业务范围内开展服务收入的占10.57％；通过会费收入的占20.26％（图3）。

图3　青年社会组织的经费来源

6.青年社会组织需要政府提供财政支持和项目经费支持、场所和建立社会组织活动意外事故等的保险制度。需要政府提供场所支持的占55.07％；需要政府提供建立社会组织活动意外事故等保险制度支持的占40.53％；需要政府提供财政支持和项目经费支持的占60.79％；需要政府向一般市民及企业进行宣传和普及活动，促进社会对社会组织理解和参与的占37.44％；需要政府提供必须的设备和物资支持的占38.33％；需要政府开展提高组织能力培训的占34.36％；需要政府建立相应体制和机制，使市民和企业能够获得有关活动信息支持的占24.67％；需要政府提供政策、法律信息支持的占25.11％；需要政府建立和完善社会组织活动评估和表彰体系的占25.99％；需要政府提供社保、人事档案保管政策支持的占22.03％（图4）。

图4　政府提供支持的内容

7.青年社会组织更倾向与共青团群团部门合作。与政府部门合作过的占20.3％，与团组织合作过的占46.0％；考虑合作但没有渠道的占23.3％（如表3）。

表3　贵组织是否与政府相关部门或党组织、团组织合作过？

8.青年社会组织与政府、党团合作方式主要以提供志愿者、共同开展活动为主，承接政府购买服务相对较少，合作水平不高。与政府相关部门或党组织、团组织合作有提供志愿者的占41.0％，共同举办活动的占28.5％，承接政府项目的占11.8％，邀请相关领导出席或参与活动的占7.5％。

9.政府向青年社会组织购买公共服务过程中存在的最大问题是没有提供后续相关政策和措施。认为没有后续相关政策和措施的占47.58％；认为出现管理脱节的占 33.48％；认为监管难度大的占35.56％；认为政府没有充分利用好媒体作用的占18.94％；认为职能部门之间持不同意见的占20.26％；认为社会组织没有积极主动地承担相应职能的占24.23％（图5）。

图5　政府向青年社会组织购买公共服务过程中存在的问题

10.青年社会组织承接政府购买公共服务时面临的主要障碍是人才短缺和资金不足。人才短缺的占52.42％；资金不足的占55.95％；认为信息不对称，无法获知相关信息的占34.36％；认为缺乏透明、公平的采购程序的占23.35％；认为组织自身能力不足的占22.47％；认为税收政策优惠无法落实的占19.82％；认为政府职能部门不愿放权的占17.62％；认为存在法律法规方面障碍的占14.54％；认为缺乏相应采购标准的占14.98％（图6）。

图6　青年社会组织承接政府购买公共服务时存在的主要问题

11.政府对青年社会组织自身能力建设主要集中在社会组织的分类评估、培训指导和推动工作人员职业化。认为应该加强对社会组织的分类评估的占50.22％；认为应该加强推动专职工作人员职业化的占42.73％；认为应该加强对社会组织的培训和指导的占48.02％；认为应该加强建立社会组织的孵化和学习中心的占40.09％；认为应该加强支持型社会组织建设的占35.68％；认为登记机关和业务指导单位要加强支持的占28.19％；认为应该加强推动社会组织整合社会资源的占28.19％（图7）。

图7　政府对青年社会组织自身能力建设内容

12.青年社会组织未参加青岛市承接政府职能转移和购买服务资格审查的比例高。未参加，不知道信息的占48.8％，参加并通过的占33.8％，参加审查未通过的占 10.5％；了解信息不想参加的占4.3％，有11人未回答此问题（如表4）。

表4　贵组织参加了青岛市承接政府职能转移和购买服务资格审查吗？

13.青年社会组织对政府在社会组织管理体制改革提出的建议有人才队伍建设、加大购买社会服务力度和放宽注册及备案管理的条件。最希望政府逐步放宽注册登记、备案管理等条件的占45.81％；最希望政府加大购买社会服务力度的占46.7％；最希望政府加强人才队伍建设的占55.07％；最希望政府完善税收减免等优惠政策的占37.89％；最希望政府充分发挥理事会作用，加快建立现代社会组织体制的占34.8％；最希望政府加强对社会组织评估和监管的占34.36％（图8）。

图8　青年社会组织对政府在社会组织管理体制改革方面提出的建议

二、青年社会组织承接政府购买服务存在的问题

在对十个典型组织的访谈和考察中我们发现，青年是青年社会组织的主体，参与青年社会组织成为青年的生活内容，参加社会公益活动是青年社会化的重要方式。青年社会组织是承接政府购买服务的中坚力量，通过政府购买公共服务的方式参与社会治理和社会服务，已成为现代社会发展的趋势。但青年社会组织购买政府服务还存在诸多问题。

1.青年社会组织的数量呈快速增长趋势，且广泛分布在公益服务类、职业行业类、兴趣爱好类、网络虚拟类组织中，但能够承接政府购买服务的组织凤毛麟角，需政府扶持培育和引导

多数青年社会组织因注册备案门槛高、手续繁杂导致无法注册，从而失去购买政府服务项目的资格。已经注册的青年社会组织大多还处在草根阶段，缺乏相应的政策支持，难以获得广泛的社会认同，普遍存在资金不足、管理不规范、方向不稳定等问题。为了生存、发展、壮大，有的社会组织还通过有关渠道，接受境外相关组织的资金、培训、考察等支持，调研中我们发现即墨和城阳有类似组织，因资金支持而接受境外的思想价值理念。比较健全成熟的青年社会组织也缺乏政府购买公共服务的专业指导和引领。无论从社会管理创新层面，还是凝聚青年群众层面，政府加强对青年社会组织的联系、服务、引导都具有十分重要的意义。

2.青年社会组织缺乏资金、人才和场地，而且其民办专业社会工作机构数量不足

自2009年青岛市成立全省第一家民办专业社工机构以来，青岛市社工机构在民政、共青团、街道办事处等部门的大力扶持下，得到一定的发展，注册机构数量不断增加，积累了大量经验成果，成为政府购买社会服务的重要社会力量。但他们也面临很多发展瓶颈：一是仅靠申请的购买项目资金难以维持生存，而且社会融资渠道单一。二是社会组织专业人才缺乏。目前青岛市社工机构尚属起步阶段，工资待遇低、社会认知度低、专业机构数量少等制约了高素质社工人才队伍的聚集，造成了社工人才的流失。调研过程中我们了解到爱益普社工服务中心由市南和崂山财政出资购买专职社工岗5人，其工资水平仅为青岛市平均工资，因此要留住人就必须实行两条腿走路，开展教育培训、咨询服务等市场化服务以维持开支。其他多数机构由于没有稳定的财政购买，机构专职工作人员都是靠承接政府项目费用提取少量补贴，无法享有固定工资；虽然青岛已有四所高校开设社工专业本科或研究生教育，每年都将有150名社工专业毕业生，但是由于工资低，许多学生选择放弃社工行业，或者选择去南方工资较高发展较好的地区从事社工行业。三是缺乏办公场地。根据调研数据统计显示，目前多半青年社会组织没有场地，它们主要在发起人公司或者家里组织活动。这严重阻碍着组织的发展。目前团组织扶持的青年社会组织，基本是跟街道社区协调办公场所，比如市北区青年社会组织联合会就是市北团区委协调的免费办公场所。而城阳爱心社虽然已经注册，也做了“春雨助学”“暑假支教”等多个影响力大、社会反响好的项目，但是他们没有固定的办公场地，没有得到政府的扶持。他们的负责人曲老师表示“城阳区没有政府购买服务的相关政策，他们目前只能跟共青团有些合作，主要依靠企业捐助和爱心社成员自筹开展公益活动。”［1］

3.青年社会组织管理水平参差不齐，组织发展不均衡，风险预估和应对能力较弱

一方面，专业的青年社会组织虽然社会工作理念较好，服务意识强，但由于有些民办社工机构管理人员缺乏非营利组织的管理知识，组织内部的财务管理、人力资源等没有专人负责，较为混乱，更没有完善的治理结构。此外，主管单位由于人力、财力、物力有限，年检工作制约力不强，民政部门对民办社工机构也缺乏有效的管理监督。另一方面，注册为公益性的青年社会组织，大部分没有专职人员，都是兼职做公益项目，组织管理松散，大部分依靠组织发起人的个人魅力组织活动，没有完善的组织管理制度。恒爱公益团队负责人表示，“恒爱公益团队正式成立于2012年11月20日，至今已有500多位爱心成员，大多数成员还是80、90后的年轻一代。我们团队基本上靠负责人的个人魅力凝聚大家，因为大家都是业余做公益，工作分工不稳定。团队通过捐款形式做公益风险较小，如果团队想承接项目，就需要有专职的团队和完善的组织管理才行！”［2］

4.青年社会组织的社会认同度低，导致承接项目难、服务开展难

社会对社会组织工作缺乏认识，不了解青年社会组织。一是当前政府对社会组织发展以及政府购买服务的工作也处在摸索阶段，政府与社会组织也处在一个相互了解和初步合作的阶段，因此社会组织要主动联系政府相关部门，推介自己。政府层面也需要加强调研，深入了解社会组织的发展和运行规律。只有彼此了解和信任，才能把政府购买服务的工作开展好。而有些争取到项目的社会组织又面临行政化的压力，成为政府完成工作政绩的廉价劳动，难以维持自主、专业、规范运作。二是有些注册的青年社会组织发展中也存在自身的问题，如透明度低，诚信意识淡薄，失信现象等，若被媒体曝光后将对社会组织产生很坏的影响，而组织自身不足也会导致社会组织开展服务困难重重。城阳的微尘之光公益团队负责人表示：“我们社会组织的成员觉得政府不信任社会组织，也不重视社会组织的生存和发展，我们从来没有接受到政府的关心和扶持，我们在做公益事情，甚至可以说我们在为稳定和谐的社会贡献自己的力量，但我们感受不到政府的认可！”［3］

5.政府购买服务项目少、额度低、范围小、时间短、免税范围窄、隐性购买和显性非竞争性购买方式多，同时青年社会组织资源匮乏，资金筹集难度大，承接政府购买项目无法配套相应的资金

目前，青岛市购买社会组织服务的政府部门较少，集中在共青团、民政部门及部分街道和社区。购买范围较小，政府所购买的青年社会组织服务往往被限制在公益、助学助残等相关内容。政府购买额度不高，购买成本计算不合理，一些购买忽略人头劳务费用。政府认为社会组织应当“养事不养人”。因此，只支付极少的项目运作经费，但是在实际操作过程中，必须有人才能实施，而人的劳动报酬没有保证，这样只能变相增加项目预算，被迫“做假账”。政府购买过程还存在税费处理不当问题。在所得税方面，目前青年社会组织面临的主要问题是免税范围较窄，依据《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税［2009］122号）规定，免税收入不包括因政府购买服务取得的社会组织从事经营活动的收入，也就是说社会组织因政府购买而获得收入仍需纳税25％。《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税［2014］13号）也规定，非营利组织只有“从事公益性或者非营利性活动”才可享受相关税收优惠，这就是说，如果公益组织从事营利性质活动，即使目的在于“以营利养活非营利”，也不能够获得免去所得税优惠的支持。在增值税方面，在推进“营改增”以后，由于社会组织多属“小规模纳税人”，社会组织的整体税收负担有所下降（从原先6％营业税税率下降到3％增值税税率）。但大量公益社会组织无法提供捐赠税前减免票据，而且通常不能提供专用增值税票据，这就使得捐助企业只能将相应内容打入成本，而无法抵扣，形成捐赠多征局面。关于在购买社会服务中存在的隐性购买问题也比较突出，这是当前社会组织发展不成熟和政府社会治理不完善的表现［4］。

6.青年社会组织培训机会少，能力建设缺乏，组织间交流互动不足

青年社会组织的参与成员中多为体制外的青年群众，他们很期待政府给予一定的培训机会，提升他们对社会组织发展的认知和社会工作的能力。目前团市委对青年社会组织负责人开展的培训计划，取得了很好的反响。但是全市缺乏一个青年社会组织的交流培训平台。即墨学雷锋志愿者联合会负责人表示：“很需要信息交流和培训平台，民间的组织以及参与者信息渠道少、资源少、很难获得政府购买服务的信息，对接项目效率低！”［5］社会组织的负责人有机会通过参加会议而相互认识，但成员间交流很少，联合搞公益项目也很少。

三、青年社会组织承接政府购买服务的思考

尽管本文试图从青年社会组织的角度探讨如何承接政府购买的服务项目，但是经过调研，我们发现无论是从组织一方还是从政府一方都不能梳理清楚，必须把青年社会组织和政府放在一个系统中才能提出更加有效的建议。政府处于购买服务探索阶段，青年社会组织也处在不断成熟阶段，二者需要在互动合作中才能更好的推动这项工作。政府需要加大对青年社会组织的培育力度，提高青年社会组织承接政府购买服务能力、运营水平和竞争力，引导扶持青年社会组织高效参与政府购买公共服务，从而推动青年社会组织引领青年参与社会治理。而社会组织也需要不断推进自身组织的建设以提高承接政府购买服务的能力。

1.完善制度，构建政府购买服务的制度体系。中国在政府购买服务过程中还有很长的路要走，需要不断学习国外的经验、不断总结基层的实践经验，不断出台相关政策。一是推动社会组织登记管理制度改革，出台政府分类购买公共服务的制度、社会组织承接公共服务的资质认证办法、政府购买公共服务的资金审核与管理办法、社会组织提供公共服务的机制与办法等。二是完善社会工作人才岗位购买机制。三是建设青年社会组织扶持基金制度。

2.加强合作，协同培育扶持青年社会组织。探索青年社会组织、共青团、政府、高校四方合作机制，共同推动青年社会组织的健康有序发展。加大购买力度、扩大购买范围。在购买主体上，除了民政、团委作为购买青年社会组织服务的主力军之外，引导更多的党政机关、群团部门使用政府购买工具。在专项资金立项和确定购买项目时，征求相关部门意见，特别要征求共青团、妇联等人民团体的意见［6］。

3.推动公益创业，建立公益众创空间和公益组织孵化基地。不断进行社会管理创新，培育和支持社会组织的发展，为社会组织承接公共服务创造良好的生态环境，这也是完善政府购买公共服务过程的关键一环。推动公益创业，可以扩展社会组织融资能力，这也是鼓励社会力量、市场力量向社会组织提供资金的探索。

4.重点扶持社工机构，以专业社工机构辐射带动青年社会组织的专业发展，形成专业机构与其他青年社会组织互动发展的格局。民办社会工作机构主要是指以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的民办非企业单位。我们可以从以下三个方面对民办社会工作机构进行扶持和培育：第一，场地支持。第二，资金支持。第三，人才支持［7］。

5.青年社会组织进行自我建设，成为独立运作、专业服务、有效合作和诚信形象的组织。调研中我们发现大部分青年社会组织存在依赖性、地位不高、服务不专业、与政府谈判合作能力较弱、受服务对象不信任等问题。青年社会组织的自我建设任务很重，需要从以下几个方面进行努力：第一，努力培训组织成员提升团队能力，同时完善组织管理制度，打造专业化服务团队，提高组织的核心竞争力。探索建立弹性管理模式，强化成员对组织的认同感和归属感。只有具备了一定的实力，才能自主安排空间运作项目，而不是一味的依赖政府。第二，建立组织自己的服务模式和体系，打造自身组织服务品牌。第三，处理好与政府、企业、服务对象、其他社会组织的关系，实现最大限度的有效合作。青年社会组织应多与共青团、妇联、残联等群团组织合作，提高合作率。与企业的关系主要还是谈判和协商，社会组织在成长期间需要有吸引企业合作的营利点，这个点与提供的公益服务、缺乏的资源有关系。与服务对象的关系主要是信任与被信任的问题。这需要用良好的服务态度和服务水平去取得信任，也要把政府这个合作伙伴放在这个关系中，毕竟传统的政府依赖心理还是存在的。另外，还需要加强与其他社会组织的外部交流，实现多样化的合作，提高组织活动的有效性。第四，加强社会组织的宣传，提高社会对社会组织的认知度，树立良好的诚信形象。有步骤地将社会组织向学校、社区、医院、监狱、民政、残联、卫生、教育、司法、工会、共青团、妇联等领域推广，更好地发挥社会组织优势，服务社会。

［1］城阳爱心社负责人访谈记录，2016-01-18.

［2］恒爱团队负责人访谈记录，2016-01-18.

［3］微尘之光公益团队负责人访谈记录，2016-02-06.

［4］李崇义.政府购买服务与社会组织发展——以浙江省社会组织服务与发展为例［J］.社团管理研究，2011（1）.

［5］即墨学雷锋志愿者联合会负责人访谈记录，2016-03-09.

［6］李芳.青岛市青年自组织发展现状及制度保障［J］.东方论坛，2011（3）.

［7］王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究［M］.北京：北京大学出版社，2016（2）.

［责任编辑：何丽娟］

On Youth Social Organizations’Undertaking of Government Purchasing Services

WANG Yan-fang
（Qingdao Communist Youth League School，Qingdao，Shangdong，266071）

Social organizations’participation in socialmanagement is an important part of social reform and innovation；while the key for social organizations to participate in socialmanagement lies in their undertaking of government purchasing services.Based on the investigation of youth social organizations’undertaking of government purchasing services in Qingdao，this article suggests that the government and the society should pay attention to the following problems：1）while the average number of youth social organizations showed a trend of rapid growth，the number of organizationswhich can undertake government purchasing services is quite limited；2）among the youth social organizations，the number of private professional socialwork organizations is insufficient；3）themanagement level of youth social organizations is uneven，their organizational development is imbalanced，and their abilities of risk assessment and response are weak；4）youth social organizations enjoy low social identity；5）youth social organizations have difficulties in gaining resources and raising funds；6）youth social organizations lack opportunities of training，capacity building，and interaction between organizations.To solve the above problems，this article proposes that government and society should take into account the following aspects：improving mechanism；enhancing cooperation；promoting social entrepreneurship；supporting in-work organizations；and conducting self-construction.

youth social organization；government purchase；problem

D632

A

1009-5446（2016）03-0012-08

2016-05-31

2015年度青岛市社会科学规划研究项目（QDSKL150306）

王延芳（1980-），女，山东诸城人，青岛市团校讲师，青岛市青少年理论研究会副秘书长，主要从事共青团工作和青少年发展研究。