用经济杠杆推动地方政府治理水环境——江苏在全省实施水环境区域补偿

文|程炜 杨伊菁

用经济杠杆推动地方政府治理水环境
——江苏在全省实施水环境区域补偿

文|程炜 杨伊菁

江苏水污染物排放总量大，水环境承载力不足，水质改善难度很大。为此，先后制定出台《江苏省太湖水污染防治条例》《江苏省长江水污染防治条例》《江苏省通榆河水污染防治条例》等多项地方法规，提高环境准入门槛、加大违法惩罚力度，多措并举推进流域水环境治理。在此基础上，还通过提高排污收费标准、实施阶梯水价等多项经济手段调动企业、社会节水、治污积极性。特别是，江苏省从2007年开始实施水环境区域补偿工作，从部分区域到全省范围，从单向补偿到双向补偿，从试行到正式实施，建立起完善的区域补偿制度体系，激发地方政府治污动力，有效改善区域水环境质量。

水环境区域补偿工作总体实施情况

2007年8月，环保部出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》后，省政府随即印发《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》。自2007年起，全省分三个阶段重点推进水环境区域补偿工作：

第一阶段，太湖流域按水污染物通量区域补偿阶段，2007年至2010年：2007年底，制订出台《太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，率先进行流域生态补偿试点，经过1年试点后，自2009年起正式实施。方案在太湖流域5市设置30个补偿断面，按照水环境污染特征，确定化学需氧量、氨氮、总磷3个考核因子，依据治理成本将补偿标准确定为化学需氧量每吨1.5万元，氨氮、总磷每吨10万元，依据水量、水质测算补偿资金。

第二阶段，通榆河流域按水环境质量区域补偿阶段，2010年至2014年：参考太湖流域区域补偿工作经验与通榆河清水廊道保护要求，2010年下半年，江苏省政府办公厅印发实施《通榆河水环境质量区域补偿试点工作方案》，在淮河流域通榆河沿线8市确定15个补偿断面，考核因子为高锰酸盐指数和氨氮，补偿资金依据水质超标程度，结合补偿基数进行核算，水质超标0.5倍（含0.5倍）以下、0.5倍以上1倍以下（含1倍）、1倍以上的，补偿基数分别为25万元、50万元、100万元。至此，水环境区域补偿工作已全面覆盖全省所有省辖市。

第三阶段，全省全流域按水质目标改善双向补偿阶段，2014年至现在：2013年底，省政府出台《江苏省水环境区域补偿实施办法（试行）》，明确从2014年10月1日起，在全国率先建立覆盖全省的“双向补偿”制度。随后印发《江苏省水环境区域补偿工作方案（试行）》，明确在跨市河流交界断面，直接入海入湖入江和出省断面，以及入清水廊道重点监控断面等共设置66个补偿断面，实行“双向补偿”。选取高锰酸盐指数、氨氮和总磷3项指标为水质考核因子，按月核算补偿资金；同时也明确，补偿断面连续3年达到水质目标的，省财政于期末给予该地区100万元奖励资金；国家重点考核断面、集中式饮用水源地连续2年达到水质目标的，省财政也将分别给予150万元、50万元的奖励资金。至此，在太湖、通榆河两大流域补偿工作的基础上，进一步扩大范围，建立覆盖全省各重点流域、水质目标要求更高的水环境资源区域补偿制度。

三方检测采样

取得的主要成效

一是有力落实地方环保责任。区域补偿工作将每一个补偿断面的水质管理目标落实到相应市县，把地方政府的环境保护责任与环境绩效挂钩、与真金白银挂钩，提高其主动治污的积极性和精准治污的针对性。地方政府从初始的回避、畏难，到逐步接受、应对，再到想方设法主动改进工作，推行辖区内的补偿工作，思想认识也逐步发生转变。

二是拓宽渠道增加治污投入。截至2015年底，江苏省水环境区域补偿资金累计已达10亿元。其中，太湖、通榆河流域区域补偿资金共计6亿元，仅太湖地区就拉动地方治污投入超过800亿元；新的全省水环境区域补偿工作方案实施仅一年，补偿资金就达4亿元，其中正向补偿3.2亿元，反向补偿0.8亿元，补偿资金连同省级奖励资金将全部返还地方，专项用于水污染防治工作。

三是显著改善区域水环境质量。太湖流域实施区域补偿试点5年，补偿断面高锰酸盐指数、氨氮、总磷浓度分别下降11.5%、36%、20.8%；通榆河流域补偿试点2年，补偿断面高锰酸盐指数、氨氮浓度分别下降11.1%、48.4%。随着流域水质的改善，太湖流域补偿资金逐年降低，从2009年2.4亿元、2010年1.8亿元、2011年0.91亿元、2012年0.76亿元到2013年0.26亿元；通榆河地区的年度补偿资金也由2011年0.54亿元下降到2013年0.15亿元。全省实施新的补偿方案一年以后，南京市长江流域化工桥断面等部分长期不达标断面，水质也出现明显好转。

主要经验启示

（一）科学设置补偿断面，明确治理责任

江苏水网密布，水系复杂，要明确界定各地区之间的补偿责任关系十分不易。在设置补偿断面时，重点突出以下原则：一是全面覆盖，突出重点。补偿区域覆盖全省，包括太湖流域主要河流，淮河、南水北调、长江、通榆河干线和入干线主要支流上重要跨界断面，太湖等重要湖泊入湖河流断面，重要入海河流断面，以及出省断面等，突出主要水域、水质较差水体及国家考核等要求，既体现流域全覆盖，又突出重点。二是兼顾实际，易于实施。主要选择河流较宽、水量较大、流向相对稳定的河流设立补偿断面，优先选择已建有水质自动监测站的断面，对于目前无水质自动监测站的补偿断面，逐步纳入各流域自动站建设方案。三是明确责任，便于考核。优先选择上下游污染责任明确，流向相对稳定的现有国控、省控断面作为补偿断面；对于部分受客水影响较大的补偿断面，增设对照断面或对补偿资金进行适当扣减。

（二）科学制定补偿办法，激发治污动力

通过在太湖、通榆河流域，再至全省循序渐进地实践摸索，水环境区域补偿制度渐趋成熟。一是全省统一补偿因子与补偿标准。考虑到目前大部分地区流域生态补偿工作仍以断面达标为导向，以污染补偿与激发地方自身治污动力为主要设计原则，且仍需考虑地方经济承受能力，尚不能完全达到按照治污成本来计算补偿资金，在制订新的全省补偿工作方案时，选取当下与地表水环境质量最为相关的三个因子作为补偿因子，同时将补偿目标与环境管理要求挂钩，根据国家、省水污染防治工作要求及地表水环境功能区划2020年要求等设定水质目标，经过充分模拟测算确定补偿基数，超标补偿全部按照“超标倍数×补偿基数”分阶梯计算补偿资金。二是提高补偿监测与资金测算的实时性与透明度。全省设立66个补偿断面，其中37个采用自动站实时监测数据，其余断面委托第三方开展补偿监测，并受流域上下游监督。补偿资金按照自动监测站每日监测、手工监测每月2～4次三方同步监测数据实时计算，并在全省水环境区域补偿信息管理系统上对各省辖市公开，减少地方争议。三是双向补偿分清责任。以“谁超标、谁补偿，谁达标、谁受益”为原则，实行双向补偿，当断面水质超标时，由上游地区对下游地区予以补偿，当水质达标时，由下游地区对上游地区予以补偿。同时考虑部分河流往复流情况，根据不同流向分别确定补偿区域。

（三）明确职责部门联动，确保资金到位

在前期的试点工作中，由于地方对补偿工作意义的认识程度不同等原因，部分地区不能按时主动缴纳补偿资金，影响到资金下达与使用效率。江苏省环保厅采用发文催缴、与生态创建挂钩等方法督促地方自行缴纳补偿资金；对于仍不缴纳的地区，最终协调江苏省财政厅采用代扣的方式解决上述问题。目前，已基本建立了水质补偿监测、补偿资金测算通报、资金收缴分配、地方争议处理等一系列区域补偿工作制度，各部门在其中的职责也已明确规定，保证了补偿资金从测算到收缴、使用的顺利运行。按照规定，江苏省环保厅负责组织开展水环境区域补偿监测工作、核算通报补偿资金、仲裁上下游地区有关争议事项等工作；江苏省财政厅负责补偿资金收缴、受偿及奖励资金下发等工作；省环保厅、财政厅共同监督地方区域补偿资金使用情况、治污项目实施情况。补偿资金按月结算，按年解缴；逾期不缴的，由省财政厅直接代扣，并视情节暂停或取消达标补偿奖励的评奖资格。

下一阶段，江苏省环保厅准备对水环境区域补偿工作方案进一步修订完善，结合国家“水十条”新的考核断面设置及目标要求，调整扩充补偿断面，同时优化资金使用程序办法，更大限度地发挥补偿资金的作用，更有效推进水环境质量的改善。

（作者单位：江苏省环保厅流域处）