小摊贩、小作坊、小餐饮的生死大考

“不能因为街头摊贩有碍观瞻，就一刀切地加以取缔。”

“‘三小属于高风险领域。不能为了照顾弱势群体，就忽略食品安全。”

南方周末记者 袁端端

发自广东佛山、江门

干净敞亮的生产间中，油亮诱人、香味四溢的烧鹅刚出炉，李兴记烧腊的师傅便将这批烧鹅送到西樵食品集中加工中心的检验室里。当检验员拿出一沓注明生产信息和检测结果的二维码“出生证”后，这批烧鹅才能真正进入市场销售。

2016年9月4日，国家食品药品监督管理总局新闻宣传司司长、新闻发言人颜江瑛等邀请南方周末、新华社等多家媒体前往广东考察地方食品药品的监管工作。

“希望地方能将‘四有两责落实到位，即基层监管有责、有岗、有人、有手段，日常监管、监督抽验责任到位，把好从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道关。”颜江瑛说。

小作坊是考察团看到的第一站。“他们以前都是菜市场里的小作坊，很不规范，被我们追着查的。”佛山市食药监局的检查员们曾经最头疼的就是无处不在的烧腊铺。

“无烧腊不成席”——烧鹅等烧腊食品等是广东民众喜爱的传统食品，但其加工小作坊广泛分散于城中村、城乡接合部等人口聚集地，普遍存在“散、乱、小、差”等问题。2009年，广东省登记在册的食品加工单位有17000个左右，但规模以上的只有10%，绝大部分属于小作坊、小企业。无证照的更是遍布省内，特别是在监管较弱的农村和偏远地区。

小摊贩、小作坊、小餐饮——中国“三小”呈现多、小、散、低等显著特点。资料显示，国家质检总局曾经对全国小作坊作过一个初步统计，有四十余万户。大多数小作坊都是10人以下，小摊贩和小餐饮绝大多数都是“夫妻店”，人数较少。这些“三小”食品生产经营者，分散在农村街巷、城乡接合部和城市街区。

不仅如此，“三小”产业基础薄弱，经营环境较差，设施设备简陋，生产工艺落后，管理体系不健全，从业人员文化水平普遍较低，很多不具备基本的食品安全操作技能，不了解相应的法律知识，不熟悉食品生产经营者应当承担的义务，这给食品安全带来较大的风险和隐患。

作为一个美食大国，中国的小摊小贩存在已久，一些地方最出名的吃食都隐匿在小巷的食杂店里。但食品小摊贩也一直是中国食药监管部门的难题，成为食品安全隐患的“重灾区”。

“地方在一年内必须制定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法。”2015年10月1日，新颁布的食品安全法曾提出明确要求。

新食品安全法规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。而依照立法法第62条的规定，“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人大常委会说明情况”。

这就意味着，全国所有省份都应在新食品安全法施行之日起一年内出台最新的地方性法规或政府规章，截止日期为2016年10月1日前。

如今一年过去，大限将至，这场全国上下“三小”治理的立法之战，正到了最后关头。

集中加工的佛山经验

“李兴记”的转变和佛山的一项创新举措有关。2009年开始，佛山在南海区统一建设食品小作坊集中加工中心，使食品小作坊由零散经营转为集中统一生产，由无证照黑“窝点”变为经登记注册的合法经营企业。

几年过去，被称为“三小”的食品生产加工小作坊、食品小摊贩和小餐饮有了巨大改变。

和李兴记烧腊一样的几十家烧腊铺都搬进了西樵食品集中加工中心，不再“居无定所”。以南海区为例，六十几家“小散乱”的烧腊铺，现在整合成22家，都搬进了统一的加工中心。

南方周末记者在现场看到，加工中心配有两百五十多个摄像头，从原材料进入到食品加工烧制再到出厂，全方位监控。在西樵食品集中加工中心四层，还拥有一间120平米的食品检验室，配有高效液相色谱仪等精密仪器和3名检验员。

“加工中心会对小作坊的食品进行检验和评分，不合标准的一律集中销毁，并不准在园内经营。”佛山南海区食药监局食品生产科科长李燕玲说。

这样的大型食品加工中心，在南海区有11个，总建筑面积近9万平方米，进驻小作坊243家，以烧腊和豆腐集中加工为主，销售基本涵盖全市各大市场，部分小作坊产品甚至直供广州、深圳等地。在全市各级监管部门开展的产品质量状况定期监测中，合格率达96.8%以上。

为引导加工中心的成立，佛山市政府配套出台场地租赁优惠政策，在大沥、狮山、西樵等地，食品集中加工中心都是原来旧的肉联厂，政府以远低于市场标准的价格租给开办者建设集中加工中心，鼓励各镇街推进食品集中加工中心建设，并给予一次性奖励30万-50万元，对进驻集中加工中心的小作坊经营者和农贸市场开办者也给予资金补助。

小作坊本身也尝到了甜头。李兴记的老板原来在菜市场设点，一天最多烧制四五头猪，进了中心后，现在一天可以烧50头，“今年清明前，最多时，烧了一千头。”因为进入了加工中心，他的小作坊已经变成拥有十几家加盟店的连锁烧腊品牌，直供各大农贸市场。

“我们计划在全市范围内强制实行食品小作坊集中管理。将来，佛山所有的食品小作坊都要进中心。”佛山市食药监局副局长王培星说，他们还将依托大数据，建立全市范围内的数据平台，今后将佛山市食品集中加工中心以及农贸市场对农产品、水产品的检测数据通过平台直传监管部门。发现不合格的抽检数据，系统自动发出警报，食品监管部门将立马到现场执法。

由“堵”到“疏”

佛山的小作坊集中管理方式，正在全国各地被复制。小作坊转变的背后，是政府监管理念和法治进程的更新。

此前，小作坊监管并没有作为一个独立的议题被列入政府监管日程中。中国的食品生产许可证制度是为大中型企业设计的，小作坊不可能获证，过高的标准把小作坊从市场中排除出去。于是，各地的小作坊大多处于无证经营的状态。针对这类食品的监管，零星地散落在各项食品安全监管规定里。

2001年之前，小作坊的监管主体是不明确甚至是未提及过的。由于小作坊生产成本低、规模小、数量大、流动性大、监管难度大等特点，各相关部门并不积极。

随着城市环境治理，整治小作坊成了一项突击打击重点行动。每每城市需要开办大型活动或节日前后，工商、质监、城管等部门便投入大量精力、人力、物力、财力打击小作坊。再后来，一些发达地区的城市把小作坊开始纳入许可监管的范围，并限制其销售范围。这被称为以“堵”治理阶段。

“采用‘堵的方式来监管小作坊，面临着两大基本困境：一是食品小作坊卫生条件差、管理能力差、市场竞争力差，不可能短时间达到获证要求；因为获证所需要的整改和花费对于小作坊来说，十分巨大。第二，因为数量多，分散杂，促使达不到获证标准的小作坊退出也很难，有时甚至会激化社会矛盾。”中山大学行政管理研究中心刘亚平副教授如此评论。

“完全堵住小作坊的漏洞并不可能，甚至是徒劳无功，越堵越糟。”这样的观点被监管人员反复提及，由“堵”到“疏”也成了必然的转变。各地陆续开始采用分类监管的方法“疏导”小作坊。

刘亚平解释，所谓“疏导”，就是在承认小作坊地位的前提下，规范其生产行为，加强生产环境关键点的控制，以此疏通小作坊生产存在的安全隐患和质量问题。在有条件的情况下，引导小作坊向规模化、集中化发展。“广东的区域集中监管模式是非常有意义的创新，通过区域监管降低小作坊的服从成本，给予了这些小作坊同等的竞争环境。”

很快，各地都探索了不同的区域集中模式。但真正的问题是，这些区域集中往往是“单方面”的，即监管部门希望小作坊都进到统一的地区管理，但一旦小作坊主不愿意进入，或擅自迁移出来，并没有相应的法规约束。

于是，推广起来便有各种各样的难度，刘亚平提到以下几点：第一，土地。发达省份土地往往相对紧张，政府更愿意将土地用在较大经济利益的地方，很难规划出小作坊的土地；第二，从已建成的食品工业园看，很多是建成之后租给小作坊的，小作坊入园需要租金，对于监管部门来说，更加便于监管，但对于小作坊来说，成本增加会让他们积极性不高。第三，园外零散的个体户还是很难一律取消的。

地方立法迫在眉睫

无论是设想的困难，还是执行的难度，监管者都需要一部可以操作并针对这类微小业态的法规。

2009年之后，中国出现了一轮地方对小作坊监管办法制定的风潮，17个省份制定了相关管理办法，备案管理，让部分小作坊合法化了。这被学者认为是，政府终于开始正视中国市场特色的“三小”食品，不再以大企业的监管方式来覆盖全部。

2015年12月，国家食药监总局在广州召开全国食品“三小”地方立法座谈会，要求各省级食品药品监管部门积极推动食品“三小”地方立法。

南方周末记者多方了解到，目前已有内蒙古、陕西、广东、河北、江苏、湖北、四川7个省份出台了食品“三小”的地方性法规，近二十个省份有了征求意见稿。但多地均表示，不太可能在10月1日前完成。

“三小”立法并不容易。

“在《安徽省食品安全条例（草案）》调研、论证、起草过程中，关于‘三小管理的制度设计，各方都有不同意见，争议较大。”安徽省人大常委会法工委副主任纪荣荣说。

研讨会现场的一位专家表示，因为这些食品小摊贩维系了大量外来务工、下岗工人、失业农民的生计，一部分人倾向于对微小业态的管理“不那么严”“不能因为街头摊贩有碍观瞻，就一刀切地加以取缔”，有的意见还“很激烈”。

“‘三小属于高风险领域。不能为了照顾弱势群体，就忽略食品安全。”安徽省食药监局法规处处长陆维福告诉南方周末记者。在他看来，市场可以规范的领域，政府可以尽量少管，但市场失灵的地方必须加强监管。在具体操作上，他们还将“三小”扩大到了“五小”，增加了“小饭桌”和“小食杂店”。

为保证各方利益平衡，安徽省人大法工委与省法制办多次研究磋商、征求相关部门和单位意见，首创为“三小”立法开展第三方评估，并由安徽大学法治政府建设创新团队承担。

“立法过程中出现争议事项时，由没有利益关系的第三方进行专项评估，有利于保证争议事项立法的科学性和公正性。”安徽省人大法工委主任吴斌说，针对地方立法中有争议的条款引入第三方评估，是安徽立法机制的创新。他希望通过评估，对“三小”食品安全作出既能消除安全隐患，又能方便大众创业、百姓生活的制度设计，以提高地方立法的针对性和可操作性。

“重要的是如何相对公平、公正地进行立法。我们不受任何部门的左右。”承担第三方评估任务的团队负责人、安徽大学法学院教授陈宏光有过十几部地方法规的立法经验。

他告诉南方周末记者，本次第三方评估，主要包括厘清法规草案拟规定条款与上位法的关系，管理体制机制是否符合实际和安徽省省情，制度设计的整体质量等。目前，团队正在通过收集整理资料、专题调研、座谈讨论等方式，把握立法重点、准确科学分析问题、提出应对策略，最终形成较为全面权威的评估报告，为下一步条例的制定和出台提供参考依据。

在境外，小摊小贩也是城市管理的一大重点。上海市行政法制研究所助理研究员，法学博士陈书笋曾总结过中国香港、台湾、新加坡、韩国等地的食品安全管理特点。

在韩国，只要小贩不影响他人的正常生活和起码的社会秩序，并约束自己的行为，政府默许他们经营。而新加坡则对所有食品摊贩的清洁管理、食物卫生、个人卫生等进行评估，将其分为优、良、中、差四级。对获“优”者，颁发“清洁与食物卫生优越表现”奖状。而获“中”“差”的业主将成为下一年度卫生监督检查重点单位。

尽管中国的立法和监管难题还在不断地摸索之中，各地特色美食小吃仍源源不断地跃上越来越多的餐桌，毕竟“好吃到没朋友的，总在苍蝇馆子里”，一位美食达人说。

（南方周末实习生万晓华亦有贡献）