依法加强军工单位安全保卫管理法规制度建设

军工单位安全保卫工作的开展离不开法律法规的支撑，依法开展安全保卫工作是新形势下军工单位做好安全保卫工作的前提和保障。本文对目前军工单位开展安全保卫工作依据的法律法规体系进行了梳理，指出了目前存在的问题，并对下一步修订国防科技工业安全保卫规定提出了部分工作建议，以期促进军工单位安全保卫工作的依法推进。

一、 军工单位安全保卫主要依据性规范

（一）单位开展安全保卫工作的基本依据

单位开展安全保卫工作的依据性文件随着时代的发展逐渐发展变化。建国后直至20世纪90年代相继发布了以下文件：1950年政务院《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》，根据这个决定，公安机关建立了内保机构，国家经济部门及国有企业建立了保卫组织。之后陆续发布了1980年《全国经济文化保卫工作会议纪要》、1985年公安部《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》、1997年公安部和国家经贸委《国有企业治安保卫工作暂行规定》等文件，以上的文件有的属于政策，有的属于部门规章，都在一定时期内成为了单位开展安全保卫工作的基本依据，对单位开展内保工作起到了积极作用。但是，由于当时军工单位普遍政企不分，其中有些规定随着时代的发展，逐渐不适应形势，比如对单位保卫工作的定性、单位与公安机关双重管理体制、单位保卫部门具有一定的侦查权、一定范围内的治安案件处置权和行政处罚权等。但是这些依据性文件在前后相继的过程中，完成了由政策向国务院部门规章的转变。

随着社会主义市场经济逐步建立，中国融入世界市场，政企分开成为必然的要求。刑事诉讼法、行政处罚法、治安处罚条例（后改为治安处罚法）、人民警察法相继出台，明确规定单位保卫部门没有侦查权、行政处罚权、治安案件处置权等等。军工单位安全保卫机构的职权被逐步取消，但是单位安全保卫机构和人员有怎样的职权，并没有新的法律法规进行明确。之前单位安全保卫工作机构承担了大量与单位自身有关的社会治安和刑事案件查办工作，随着法治社会的逐步推进，单位对社会的行政管理职能弱化，必然导致机构和人员的弱化，于是单位保卫部门人员流失、机构萎缩也就成为了一段时期内的必然现象。

待到公安改制接近尾声，公安部主导的内保工作立法提上日程。2004年9月国务院第421号令《企业事业单位内部治安保卫条例》（以下简称《内保条例》）公布，2004年12月1日起施行。《内保条例》是我国第一部全面系统规范单位内保工作制度的行政法规，为单位开展安全防范工作提供了重要的法律依据。但是《内保条例》为了适用范围的普遍性，对军工单位的特殊性没有突出，后续也没有该位阶的国务院条例或者部委联署的规章予以专门规范。从对国家安全、公共安全的角度来看，军工单位内保工作需要的条件保障和职权与市场上的一般经营场所肯定存在较大的不同。这也造成了目前军工单位保卫部门在普遍性职权、保障的约束下，需要完成特殊性较强的工作，在工作量、复杂性和协调难度上都存在很多难题。

在此过程中，单位安全保卫工作的指导方针也不断根据实际情况进行调整。1980年《全国经济文化保卫工作会议纪要》确定的工作指导方针为“预防为主，确保重点，打击敌人，保障安全”。1997年《国有企业治安保卫工作暂行规定》将其修改为“因地制宜，自主管理，积极防范，保障安全”。《内保条例》公布后，单位内部安全保卫工作方针确定为“预防为主、单位负责、突出重点、保障安全”。逐步形成了如今政府监管，单位负责的格局。对于军工单位而言，政府监管主要指公安部门和行业主管部门对单位落实安全保卫责任制的监督管理。单位安全保卫机构不再是公安机关的派出机构，公安机关不再直接对企业安全保卫工作进行部署。单位需要按照法律法规和国家标准开展工作，并对落实责任制的结果负责。此处单位负责宜理解为单位应当积极落实责任制，一旦发生人身和财产伤害的后果，将对单位按照过错责任原则进行考核。

（二）与内保工作相关的其他法律法规

除了上文提到的基本依据，目前能够对军工单位开展安全保卫工作具有指导和约束等效力的规范性文件还有很多。依据各项法律法规文件的位阶，我们可以将其大致分为国家法律、行政法规、地方和部门规章等。

在国家法律层面，与单位安全保卫工作有关的法律较多。如《消防法》对单位落实消防安全责任制就作出了规定，并对消防安全重点单位提出了更加具体而严格的要求。结合配套的行政法规和部门规章，对单位开展消防安全管理有很强的规范作用。

经济法中的《全民所有制工业企业法》明确规定，企业有权决定其内设机构，政府部门不能干预。因此，保卫组织使用的安全防范力量，不再是公安机关的基层组织和派出机构，而仅仅作是企业的职能部门，受企业法人代表的领导和委托，维护企业内部的治安秩序，保卫组织由双重领导转变为单一领导。但是其第四十条规定：企业必须加强保卫工作，维护生产秩序，保护国家财产。

还有大量的地方和部门规章，对单位安全保卫工作作出了一些具体规定。比如为落实《内保条例》，各地也结合本地区的实际情况，进行了细化，推出了本行政区域内的单位内部治安保卫管理方面的规章。

在与军工行业有关的行政法规中，有一些本身主要内容不是安全保卫工作，但是其中有条款对单位落实安全保卫工作提出了具体要求。例如《军工关键设备设施管理条例》（中华人民共和国国务院令第598号）第十四条：企业、事业单位应当按照国务院国防科技工业主管部门的规定，在需要特殊管控的军工关键设施外围划定安全控制范围，并在其外沿设置安全警戒标志。

同时还有一些司法解释涉及企事业单位的安全保卫工作。例如最高人民法院、最高人民检察院和公安部《关于机关团体和企业事业单位保卫处科在查破案件时收集的证据材料可以在刑事诉讼中使用的通知》中提到：

“县（市辖区）直属以上的机关、团体、企业、事业单位保卫处、科，在公安机关指导下……依照法定程序所获取的证据材料，可以在刑事诉讼中使用。”

应当注意一些新的法律法规对单位安全保卫工作可能起到的促进作用。以2014年修订的《军事设施保护法》为例，其中加入了对重要的军工单位设施参照军事设施进行保护的内容。这对于国防科技工业单位而言，有必要思考如何借此通过重要目标周边安全控制距离、安全防范措施等与军事设施保护法相衔接。

（三）应当重视的国家和行业标准

在法律法规之外，对单位开展安全保卫工作具有约束力和指导作用的还有大量的国家和行业标准与规范等。比如在人防领域，国家颁布实施了关于保安服务操作规程和服务质量的一系列标准，对指导单位用好保安这一市场化人防手段起到重要作用。在安全技术防范领域，也颁布实施了一系列国家和行业标准，如《安全防范工程技术规范》、《视频安防监控系统工程设计规范》等，指导单位开展物防和技防建设。国防科工局针对国防科技工业安全防范系统提出的《国防科技工业安全防范系统技术要求》，也对本行业安全防范措施的落实具有约束力。

二、 存在的问题

（一）散见于各种法律法规

目前关于军工单位安全保卫工作的规范性文件缺乏系统性，散见于各项法律法规以及政策性文件中。以军工单位安全保卫机构普遍关心的机构和人员配置问题为例。根据《内保条例》第六条：“单位应当根据内部治安保卫工作需要，设置治安保卫机构或者配备专职、兼职治安保卫人员。治安保卫重点单位应当设置与治安保卫任务相适应的治安保卫机构，配备专职治安保卫人员，并将治安保卫机构的设置和人员的配备情况报主管公安机关备案。”根据《消防法》第十七条规定：“消防安全重点单位除应当履行本法第十六条规定的职责外，还应当履行下列消防安全职责：（一）确定消防安全管理人，组织实施本单位的消防安全管理工作”。

但由于各种原因，目前国防科技工业领域并没有出台的规定可以将散见于各项方针政策和法律法规中关于组织机构和人员的要求根据国防科技工业的实际情况进行统一落实。国防科技工业企事业单位的安全保卫工作与社会其他单位的安全保卫工作有共通的地方，但是差异性也十分突出。国防科技工业的安全保卫工作有必要制定一部行政法规。

（二）管理规定位阶较低

目前国防科技工业安全保卫管理规定在位阶上属于部门规章，由工信部国防科工局负责在本部门权限范围内制定。部门规章在我国法律位阶体系中基本上处于最底层。我国法律位阶体系可以形象化为一个金字塔型，其顶端为宪法，下层依次为基本法律、基本法律以外的法律、行政法规、地方性法规，最下层为数量众多的部门规章。

在实践过程中，国防科技工业安全保卫管理规定只是对军工单位有约束力。单位以外的人员如果违反规定对单位科研生产经营造成危害，单位保卫部门往往无法依据有关规定加以处理。在公安机关日常工作中，也不会以此作为监督管理军工单位安全保卫工作、维护其正常科研生产经营秩序的依据性文件。

在司法审判上我国《行政诉讼法》规定了人民法院参照适用行政规章的规定，肯定了规章有限的审判依据地位。但在操作当中，人民法院如果行政规章的规定与上位法相抵触，则在案件的审判当中不适用这一行政规章。

由于国防科技工业安全保卫工作涉及工信部、公安部、交通运输部等部门，两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。关于国防科技工业安全保卫管理，建议适当提升其立法位阶，由此提高国防科技工业安全保卫管理规定的适用部门，使之不仅成为国防科技工业管理部门监督管理的依据，也是公安部、交通运输部等部门开展工作的依据。目前《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》等均为国务院颁布的行政法规，对推进相应单位的安全保卫工作力度起到了极大的促进作用。

（三）可操作性有待提高

目前国防科技工作安全保卫管理规定的可操作性有待提高，很多内容提出抽象要求的较多，指导具体如何落实、加以保障的内容较少。以押运重要国防科研产品过程中单位安全保卫部门如何使用枪支而言，目前国防科技工业并没有明确、具体的规定。根据国家枪支管理法第五条规定“国家重要的军工、金融、仓储、科研等单位的专职守护、押运人员在执行守护、押运任务时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪”。在实际工作中，国防科技工业在守护、押运过程中的产品如果失控，发生被盗窃、抢夺、抢劫或者破坏，其对国家安全、公共安全的危害性可能远大于一支枪、几颗子弹。

同时按照举重以明轻的原则，在重要军品的守护和押运过程中使用制式枪支都可以，一般警械自然不应存在不可逾越的障碍。但是目前安全保卫工作机构在执行重要守护、押运任务时使用制式枪支没有得到国防科技工业安全保卫相关管理规定的明确，其他具有较好制止作用的警械也没有得到有力的支持。这种可操作性较低在客观上形成了军工单位安全保卫工作职权与风险等级不相匹配。

三、 关于修订安全保卫管理规定的建议

（一）避免越权立法

严格遵守上位法律，避免越权立法。科工局制定国防科技工业安全保卫管理有关规定的行为在立法上属于从属性立法行为。在内容上应当注意严格遵守《立法法》的有关规定，避免在部门规章中出现超出自身职权的内容。

在调研过程中，课题组通过直接与各军工单位接触，能够直观的感受到他们对于积极做好军工单位安全保卫工作的热情，对如何开展军工单位安全保卫工作规章制度建设提了很多富有价值的建议。其中有一部分建议对于提高安全保卫工作能力能起到直接作用。但是应当注意有的建议如果采纳，可能造成越权立法。比如，应当注意科工局仅具有执行性立法权限，没有行政许可设定权，也没有行政处罚设定权。

（二）增加可操作性

国务院之所以赋予各职能部门制定规章的职权，是因为法律和行政法规的规定，往往需要规章加以具体化或作必要补充，使法律和行政法规的规定能够适用于各种具体情况，提高可操作性。对法律和行政法规的规定给予具体化或作必要补充，这是制定部门规章的价值所在，也是制定部门规章的基本任务。全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规不可能事事都给予详尽无遗的规定，一般只能作出比较原则或比较概括的规定。对法律和行政法规的规定作出必要补充，这也是国务院各职能部门制定规章的一项基本任务。

建议一方面在安全保卫机构和人员如何履行单位日常管理和科研生产大型试验、运输等安全保障工，以有利于积极开展工作，在预防和制止发生在单位内部的事故和犯罪上能够有所作为。另一方面积极承接其他法律法规，对于高位阶的法律没有明确的规定要根据国防科技工业的实际情况，加以细化，比如《军事设施保护法》如何在国防科技工业重要单位加以落实等。