经营性老年住房开发运营及相关政策研究

文/上海市房产经济学会、上海市城市经济学会课题组

经营性老年住房开发运营及相关政策研究

文/上海市房产经济学会、上海市城市经济学会课题组

据预测，2015年上海60岁以上老年人口达到430万，2020年将达到542万，其中完全失能老人2015 年25.8万，2020 年将达到32.52万，半失能老人2015年55.9万，2020 年将达到70.46万。随着第一代独生子女成家立业，到2025年上海老龄化将进入高峰期，将有80%以上的老人和子女分居。急速进入老龄化的现实导致老年住房不能满足需求，老年住房的开发运营特别是相关政策的研究相对较少，对于市场中各种经营模式的法律关系和利益关系等也有待进一步研究。

一、经营性老年住房的概念界定和种类

（一）经营性老年住房的概念

首先，经营性老年住房区别于居家养老所使用的自宅，也区别于对自宅的简单出租行为。因为自宅属于自有财产，并不具备经营和营利的性质，而出租行为并不包含长期服务，因此不属于这里经营性的范畴。

其次，经营性老年住房区别于政府托底型的敬老院和福利中心。用于托底的敬老院虽然也有经营行为，也必须在一定程度上考虑收支平衡的问题，但其本质上只针对社会弱势群体老人（包括失能、失智、三无老人，将来这一职能会越来越强化）。

第三，经营性老年住房区别于打着养老地产名号的卖房。许多房地产企业希望借由养老名号方便自己拿地。判断住房是否为老年住房的标准之一即其是否提供便捷和长期的服务，也就是住房和这些起支撑作用的服务照料功能是否打包在一起。任何追求短平快式造房卖房的房地产销售行为都不可能提供真正的养老服务，因此，经营性老年住房必须具有持有、经营和服务的属性。

（二）经营性老年住房的种类

目前我国的养老业态按照市场上的说法可粗略分为敬老院、养老院、护理院、康复院、临终关怀院、老年综合体、候鸟式养老度假村、老年风情小镇、老年城和老年社区等，但是仅从名称和宣传卖点基本上是无法区分这些业态的，项目间的差异并非十分明显，其范畴又相互重叠。事实上，经营者为了自己的弹性和便利，往往不愿将项目在业态上作出明确归类。

从入住老人的状态上看，养老业态可以是侧重于服务活力老人、半自理老人或失能失智老人；从目的和功能上看，养老业态有些侧重医疗和康复，有些侧重社交和精神文化，有些则侧重提供日常居家生活内容；从空间维度看，可归入在住地就近养老、异地养老或旅居养老；从营利性方面看，有些是慈善性质的，面向弱势的低收入群体，有些则以获取利润为目标，面向高端收入人群。

养老业态是否从事经营性老年住房，只要聚焦于几个关键问题：一是有年龄门槛还是有钱就可以入住；二是以市场化为基础还是靠政府资金的；三是托底福利性质的还是营利性质的；四是长期持有并致力于服务的还是短平快销售。

二、上海市相关政策和经营现状

（一）相关政策的梳理

国家、市级层面近年来陆续出台了一些与养老服务相关的政策，这些政策内容主要聚焦两方面：土地政策和税收政策。

1.土地政策。2014年4月国土部出台的《养老服务设施用地指导意见》（有效期5年），对养老服务设施用地的范围作了界定，明确专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，才可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于此范围。

结合“经营性老年住房”的定位，其中可直接落实的政策主要有：一是在用地性质上，将养老服务设施土地用途确定为医卫慈善用地。养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按50年确定。以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。二是在土地出让方式上，营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。三是对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。

2.税收政策。在税收优惠政策方面：一是根据《中华人民共和国企业所得税法》第十八条，企业纳税年度发生的亏损，准予向以后年度结转，用以后年度的所得弥补，但结转年限最长不得超过五年。二是根据《中华人民共和国企业所得税法》第三十条、第九十五条，企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除，形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。三是按照《财政部、国家税务局关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税〔2013〕103号）规定，企业和事业单位根据国家有关政策规定的办法和标准，为在本单位任职或者受雇的全体职工缴付的企业年金或职业年金单位缴费部分，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税。个人根据国家有关政策规定缴付的年金个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除。年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税。四是按照国发〔2013〕35号文规定，养老机构使用水、电、燃气、电话，按照居民生活类价格标准收费，养老机构使用有线电视，按照本市有关规定，享受付费优惠。五是按照国发〔2013〕35号文规定，境内外资本创办养老服务组织和机构享有同等的税费优惠政策。

随着政府对养老事业的重视程度越来越高，相信更多的政策和法规将在近期持续推出。

对政策支持的看法：首先，各种性质的用地都可以做养老，这个政策最好。其次，政府政策上最为关键的就是土地价格的优惠。第三，医保是整个项目能否顺利经营的关键性前提条件之一。最后，民营老年住房项目正处于和公办养老机构的不对等竞争中，政府应当对老人进行评估，并将钱补贴到人，而非不同的经营实体上，让老人拿着这些钱选择入住不同机构。这样，无论公办还是民办，其标出的价格都相对真实，也可以实现公平竞争。

（二）经营现状

1.侨园长者公寓。侨园集团创办于1989年，横跨中美两国，从事商业地产投资开发及衍生产品生产，养老投资产业涉及连锁度假养生酒店、连锁写字楼租赁、高端餐饮以及文化传媒。侨园集团在中国的投资经营项目以上海为中心，辐射长三角，在上海、苏州、杭州、北京、桂林、云南、内蒙古等地投资数亿元建有多家会员制连锁养生度假酒店。其经营思路是：快乐养老、打通行业、网络化经营、社交平台。其目标是：一流的快乐养老，一流的移动养老。假设把养老定位为60-90岁的老年人群的30年周期产业，那么，前15年可谓“快乐15年”，后15年可谓“赡养15年”。侨园关注的是中高端老年人群前15年的“快乐15年”，通过以下途径实现：

首先打通地域限制。侨园在杭州、海南等地与经营不善的度假村进行合作，一方面使这些闲置资源得到了利用，一方面也可以实现旅游养老，争取实现双赢的局面。

其次营造社交平台。政府退休干部和其他中高端客户在退休以后社交基本中断，可以在侨园的活动场所中遇到昔日的同事和朋友，并互相提供帮助，延续工作时的社会关系和角色。

最后，侨园运营并不局限在养老地产或活动室、俱乐部这些具体的经营范围中，而是涉足与养老有关的一切产业。公司强调轻资产，通常租赁场地进行经营，自身并不为医院预留床位，而仅仅配备少量退休返聘的全科医生。公司充分利用社会资源，客户有什么需求，比如需要旅游或者就医，公司都及时联系服务。

侨园对于入住的老人实行会员制，一次性交纳50万元门槛费（保证金），作为开销费用和防止意外之用。目前仅针对80岁以下、生活能自理的人群。

侨园长者公寓为连锁型的高端经营性老年住房项目，每月住宿费用5000元，一般的工薪阶层无法负担。所以，争取到客户群是企业参与竞争的关键，一方面靠的是口碑，一方面靠现有会员的人脉。企业有了客户就容易生存，并不需要国家在开发运营方面有什么政策优惠。

2.上海亲和源。亲和源位于上海浦东新区康桥镇，由12幢多层电梯老年公寓组成，共有居室838套，可供1600位老人居住。室内全装全配，橱柜床椅、家用电器一应俱全，有线电视、宽带网络、电话全部开通，冷暖水二十四小时供应，老人拎包即可入住。目前全园入住率约80%。周边设施包括功能多样的老年商业街，有理发店、小超市、小饭店，配餐中心，同时拥有健康会所、生活广场、室内游泳池、水疗、美容美发厅、洗浴中心、超市、菜市场、咖啡吧、网吧、影视厅、老年大学等。社区内有与曙光医院（三级甲等）对接并以老年专科为特色的颐养院，配有班车专接大病患者前往市区曙光医院治疗。其经营思路是：养老院——管家式服务——秘书式服务——零服务。

亲和源是国内老牌的民营老年住房项目，作为先行者，由于缺乏可以借鉴的样板，管理团队一直与时俱进地改变着经营策略，进行运营方式上的创新。

创新一——AB卡制。入住的老人可以购买两种卡，其中A卡较贵，是可继承转让的，具有投资潜力，B卡相对便宜，适合无子女的老人，类似于一次性消费，不可继承（预设老人入住后平均寿命为15年）。毕生积蓄经过养老就被耗尽这一点让中国老人难以接受，因此A卡制度符合中国人心理，得到老人拥戴，也是运营管理层引以为豪的创新。

创新二——零服务理念。亲和源是在意识到养老院缺乏居家氛围的集体化生活的弊端后，才转向养老社区模式的。先借鉴英国的“管家式服务”，发现老人在交钱后并不希望自己因被管而损失自由，因此转变为“秘书式服务”，即由秘书和老人打交道，听从老人调遣。目前亲和源宣称自己是“零服务”，意思是并不主动提供服务。比如食堂并不实行包餐，老人不需要服务时也不去主动打扰，形成以老人为主导的供需模式。

三、未来的政策建议

（一）供地上减负

1.在新的政策中可以设法延长（比如等同于居住用地）甚至取消养老用地的使用年限，企业需要保证该用地不做其他用途，如有变更则取消这一优惠政策。

2.土地产权可以不招拍挂、不划拨，采用入股分红的形式，减轻企业前期投入的负担。深圳采用协议出让免地价、产权归政府的供地方式，非常适合长期持有经营的养老地产项目。

3.将项目的公益性部分独立包装，将医院、老年大学、休闲娱乐中心、福利性养老院等综合养老设施作为非营利性机构独立运营，争取一部分公益性划拨土地，也是降低成本的可选途径之一。

（二）注重前期培育

养老产业的长期性和微利性特点有两重含义：一是经营性老年住房项目初期很可能是赔钱的；二是项目运营到一定的时候，它又是有利可图的。因此，以“延迟”思路应对前期投入大、资金回报慢的困难，也是制定政策的可能思路之一。“延迟”思路可以包含所有牵涉到前期投入的方面，比如以土地产权入股并延迟分红（等过了项目培育期实现营利后再分红）、延迟交纳出让金、延迟收税（在前期亏损阶段享受税收优惠政策）等。“延迟”既不同于政府直接贴钱给企业，也不同于放任不管，而是孵化和培育，是授之以渔的策略。

（三）盘活存量

1.城市更新产生的空置街区和房子。

2.可以结合新城镇和适老性住宅的建设，开展经营性老年住房项目。

3.可以利用农村集体用地，如青浦的天地健康城项目。

4.可以利用老工业用地的二次开发。规定工业区整体转型释放的公共服务设施用地，应优先用于养老设施建设用地。

5.可以利用现存的配套公建。上海很多社区的配套功能使用并不充分，而用于老年住房的配套公建又严重不足，因此可以考虑将这些面积的主要部分用作服务老人的用途，如托老所等。

另外，在政策上对利用存量建设用地从事老年住房项目建设的，允许办理只改变土地用途不改变用地性质的相关手续，并免交土地差价。出让土地取得的土地出让收入在根据国家及本市规定计提各项专项基金（资金）后的部分余额，优先用于养老服务设施的配套建设。

（四）税收政策

1.经营性老年住房项目纳税年度发生的亏损，准予向以后年度结转，用以后年度的所得弥补，结转年限最长不超过五年。

2.经营性老年住房项目取得的收入直接用于改善养老条件的，其后五年缴纳的税收地方留成部分由同级财政给予减半补助。

3.经营性老年住房项目缴纳城镇土地使用税确有困难的，可以给予定期减免，并在配套费等方面给予适当优惠。

4.经营性老年住房项目使用水、电、燃气、电话按照居民生活类价格标准收费，有线电视按照本市有关规定享受付费优惠。

（五）金融政策

1.鼓励在沪银行业金融机构对信用评级良好的养老设施项目开放信贷，并逐步扩大信贷规模。对部分信用评级良好的经营性养老社区项目，可适当延长贷款偿还期限。

2.加大对经营性老年住房项目的融资担保力度，优先为从事养老社区经营的组织、机构和企业提供融资担保。

3.支持开发经营性老年住房项目的经营者上市融资，鼓励发展银发投资、养老信托等金融产品。

4.加快研究制定经营性老年住房行业规范，对会员制养老社区制定相关的融资、发售、服务等规范性文件，促进养老服务业规范化、标准化建设。

5.加快经营性老年住房信用体系建设，依托市级社会信用体系平台，增设养老社区信用记录，进行信用信息的采集和管理，为相关金融、税收、土地等政策的施行提供依据。

（六）完善社会评估体制

我国老年人的社会评估体制的建设还处于起步阶段，十几年之前对于一个老年人的身体状况，都是用年龄和生活是否能自理等界限模糊的标准来简单评定的。2008年9月北京市民政局关于印发《北京市特殊老年人自理能力评估管理办法（试行）》的通知，2013年2月上海市民政局发布《老年照护等级评估要求》，这些评估标准由地方政府制定颁布，通过主要参数项目分值量化评定老年人的身体状况，其结果与老年人申请服务补贴相挂钩，也为公办养老机构如何托底提供指导。如将生活自理能力、认知能力、情绪行为、视觉设为主要参数，综合社会生活环境等背景参数，对老年人日常生活能力进行基础判断，并进行分值量化，设定每一项参数的权重比例，加权处理后得出“正常”、“轻度”、“中度”、“重度”四种结论，作为补贴与否、补贴多少的判断依据。然而，在地方开展的评估工作有一定的局限性，评估工作的人员配备在一定程度上缺乏专业性，导致评估结果缺乏权威性，需要进一步完善。

（七）房屋差价养老

以房养老的做法来自于全生命周期理论，盘活老人的自有住房，以房换钱养老，也被称为“反按揭”。保监会公布的《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》提出，2014年7月1日至2016 年6月30日在北京、上海、广州、武汉等地开展“反向抵押养老保险”试点。但目前这一做法的推行并不理想，如上海老人对此的接受度不到10%，究其原因，有着复杂的社会和经济因素的综合影响。为此，可以采用一种变通的做法，即利用上海与周边城市的房价落差，以价高房屋置换价低房屋，以大房置换小房。一方面，随着老人的生活模式改变，住在大城市或拥有大房变得不再重要；另一方面，小城市的自然环境优于上海，更适合养老。这一做法须有两个前提：一是医保的使用必须方便；二是迁入地的社会服务特别是医疗条件要能够满足需要。在此基础上，政策上可以提供更多便利，如简化手续、房屋交易不再收取费用等。

（八）PPP模式

政府和社会资本合作（PPP）提供了另一条养老服务供给途径。在PPP模式下，政府部门和社会资本方（包括营利性的和非营利性的）可根据各自的相对优势灵活分配责任，包括建设、运营和融资方面。目前PPP较多用于机构养老模式（如公建民营），应用于经营性老年住房项目还需要方法上的探讨和验证。