粤港澳服务贸易自由化“负面清单”管理的问题与对策∗

张光南　黎叶子　伍俐斌

粤港澳服务贸易自由化“负面清单”管理的问题与对策∗

张光南黎叶子伍俐斌

［提要］2015年3月正式实施的粤港澳服务贸易自由化“负面清单”管理模式为粤港澳基本实现服务贸易自由化提供了制度保障，但由于“负面清单”实施过程中存在风险管理、利益协调、配套措施和执行效力等潜在问题，导致“负面清单”在具体实施过程中存在困难。通过对佛山港澳服务业企业的问卷调查，发现企业在粤港澳服务贸易过程中面临着注册审批、知识产权保护、法律监管、信息流通、税收政策、市场自由度、金融环境、人才流动、文化融合和配套措施多方面的问题。针对上述问题并结合调查对象提出的建议进行了详细分析，对调查中突出的行政审批烦琐和人才缺乏等问题进行深入分析，提出了改善意见。

服务贸易负面清单CEPA香港澳门

引言

CEPA（《关于建立更紧密经贸关系的安排》）实施十多年来，促进了内地与港澳经贸往来，互惠互利。但CEPA在实施过程中亦存在落实效果欠佳、准入门槛过高、配套法律法规不完善等问题，因而采取“负面清单”对CEPA进行转型升级成了粤港澳服务贸易自由化新的发展方向。①粤港澳服务贸易自由化协议作为CEPA的升级版，是内地首次以“准入前国民待遇加负面清单”的形式签署的自由贸易协议。根据商务部的说明，此协议具体开放部门达153个，涉及世界贸易组织服务贸易160个部门总数的95.6%，其中58个部门拟完全实现国民待遇；在采用“负面清单”的134个部门中，保留的限制措施共132项；采用正面清单扩大开放的部门新增27项开放措施，其中个体工商户新增开放行业84个，累计开放行业达130个。②张光南认为，粤港澳服务贸易自由化“负面清单”直接界定了不予开放的部门，列明与“最惠国待遇、国民待遇、市场准入”等承诺不符的措施，除此之外均予以开放，具有开放模式新、开放部门多、水平高、市场开放与深化改革同步推进等特点。③2015年11月底签署的《内地与香港CEPA服务贸易协议》和《内地与澳门CEPA服务贸易协议》标志着内地将与港澳地区基本实现服务贸易自由化。

粤港澳服务贸易自由化“负面清单”的实施加强了粤港澳金融合作和贸易投资的便利性，带动资本、人力、技术等在三地之间的流动，扩大了粤港澳三地服务贸易自由化。广东省人民政府港澳事务办公室的数据显示，2015年1-10月，广东省为香港提供服务收入为14210.61百万美元，相比2014年同期增长了5.39%；接受香港的服务支出为10018.20百万美元，相比2014年同期增长了24.34%。广东为澳门提供的服务收入为818.61百万美元，相比2014年同期增长了4.98%；接受澳门的服务支出为264.12百万美元，相比2014年同期增长了16.87%。

随着粤港澳服务贸易往来不断加深，企业在实际服务贸易过程中遇到的诸多问题也日益凸显。为了解粤港澳服务贸易自由化的发展现状与相关问题，笔者从企业的视角对粤港澳服务贸易自由化的现状进行了问卷调查，发现了粤港澳服务贸易自由化中存在的一些问题与不足，在此基础上理清粤港澳服务贸易自由化的发展方向并提出相应的改进建议。

本文其余部分安排如下：第一部分为文献综述，对粤港澳服务贸易自由化“负面清单”及国际负面清单管理经验的相关研究进行评述；第二部分是对研究方法的详细说明；第三部分对问卷调查结果进行描述性统计，结合调查问卷主观题中企业提出的意见进行简要分析；第四部分为结论与讨论，针对调查过程中突出的人才问题和注册审批烦琐等问题进行深入探讨，并提出相关建议。

一、文献综述

张光南在《粤港澳服务贸易自由化——“负面清单”管理模式》一书中曾指出粤港澳服务贸易自由化“负面清单”编制存在的六个亮点：一是高度开放，“负面清单”已达到国内最开放的服务贸易协定水平；二是国际标准，采用国际规范的部门分类和行业代码标准；三是中国实际，在国际化的基础上，结合中国实际进行了补充；四是优势互补，双方产业优势互补，降低香港服务企业准入壁垒；五是逐步推进，“由点带面，先试再行”；六是底线思维，在保障国家安全和社会安全的前提下，推动粤港澳经济合作与发展。④此协议作为“CEPA升级版”给予港澳最惠待遇，即今后内地与其他国家和地区的自由贸易协定，优于CEPA的均适用于港澳，这使得CEPA会一直保持内地对外开放的最高水平；此外，该协议规定的审批制改备案制也将大大提高投资便利化水平。⑤粤港澳服务贸易自由化有赖于CEPA来实现，但是CEPA实施多年仍存在实际开放程度低于文本开放程度、信息不透明、条文不明确、审批程序烦琐等多种问题。根据商务部方法和霍克曼（Hoekman）方法计算CEPA及其补充协议的开放度分别为93.1%和65.6%。需要指出的是，这两种计算方法是基于文本开放度评估，无法体现实际开放水平。企业进入内地后还面临知识产权、法治环境、申诉渠道以及国民待遇等方面的问题。⑥此外，粤港澳服务贸易自由化协议的很多开放领域可能存在的经营时间、资本总量的限制，导致它们仍处在开放和禁止之间，因而协议的签订与落地之间仍然有很远的路要走。⑦

事实上，国际上对“负面清单”的使用十分普遍。截至2013年，在服务贸易协定中采用“负面清单”的国家超过21个，在投资协定中采用“负面清单”的国家有32个，涵盖了发达国家与发展中国家。其中美国是准入前国民待遇和“负面清单”的主要推动者，“在迄今与46个国家缔结的双边投资条约、与20个国家签订的包含投资章节的自由贸易协定中，几乎都采用了负面清单模式”⑧，其“负面清单”具有简洁且限制少的特点。日本的负面清单主要集中在服务业，开放程度低于美国，但是其与瑞士的自由贸易协定中体现出的严格和详细值得借鉴。国内上海自贸区“负面清单”管理模式采用备案制代替审批制，通过相关文件明确规定企业申请备案所需材料和相关部门出具意见的时间限制以保障信息透明化，加上“一口受理”机制使得审批效率显著提高。⑨但商舒认为上海负面清单存在“限制范围过大、服务业开放不足、与国际社会接轨不够等问题，亟待改进”。⑩为进一步推进负面清单管理，需要进一步简政放权，发挥市场的作用；提高政府工作透明度，完善信息披露机制；研究制定符合国家发展战略、科学合理的“不符措施”；注重向国际标准靠拢。⑪

二、研究方法

为了研究粤港澳服务贸易自由化“负面清单”管理实施以来企业在粤港澳服务贸易过程中遇到的困难与相关意见，笔者选取佛山市的服务贸易企业为样本，对相关企业进行了问卷调查。

（一）问卷发放

2015年10月，笔者在佛山市政协的协助下，对佛山相关的服务业企业按行业分层抽样。问卷发放，以纸质问卷和电子问卷两种形式进行。问卷主体内容分为甄别问卷、服务贸易企业现状评估、服务贸易障碍描述、相关建议对策和个人资料等五个部分。个人和企业资料由其自愿选择是否填写，以便增加回答问题的真实性。

虽然本研究只是针对佛山市企业的调查，但是这些企业在粤港澳其他地区也有业务，具有一定代表性，应该说调查结果对粤港澳其他地区推进服务贸易自由化同样具有一定借鉴作用。

（二）样本特征

据填写了企业注册地和业务主要地点的137份问卷显示，15.33%的企业注册地在香港，5.84%的企业注册地在澳门，75.18%的企业注册地在广东省内。这些企业中，12.4%的企业业务地点主要在香港，3.65%的企业业务地点主要在澳门，68.61%的企业业务地点主要在广东省内。

填写了企业所从事行业的120份问卷显示，信息传输、计算机服务与软件业占8.96%，批发零售业占10.45%，房地产业、租赁和商务服务业占10.45%，金融业占5.22%。教育、科学研究、技术服务、文化、体育和娱乐业占8.96%，住宿和餐饮业占2.99%，其他行业占52.99%。

企业规模方面，据填写了2014年收入总额的67份问卷显示，收入总额在500万元以下的企业最多，占35.8%；收入在500万～1000万元之间的企业占11.9%；收入在1000万～5000万元之间的企业占17.9%；收入在5000万元至1亿元的企业占9%；收入总额在1亿元以上的企业占25.4%。据填写了雇员信息的69份问卷显示，超八成（81.2%）的企业雇员人数低于300人，其他企业的人数分布依次为300～499人（7.2%），500～999人（4.3%），1000人以上（8.6%）。

（三）问卷处理与分析

本次调查最终收回问卷185份，其中有效问卷137份。对问卷进行统计处理时，剔除了回答率低或注册经营地不属于粤港澳的企业问卷，最终共剔除48份无效问卷。问卷分析采用描述性统计方法，按照问卷题目逻辑顺序结合后面主观题对各个问题进行描述统计，以充分了解企业在粤港澳服务贸易过程中遇到的问题和相关意见，然后针对部分重点突出的问题做进一步分析。

三、研究发现

（一）粤港澳服务贸易自由化面临的主要问题

本次调查发现，企业在粤港澳服务贸易过程中遇到诸多问题与挑战。逾三成的企业表示在粤港澳地区服务贸易中遇到人才流动（47.1%）、税收政策（45.6%）、行政审批程序（38.2%）等方面的障碍。遇到信息流通（27.9%）、配套设施（27.9%）、金融环境（26.5%）、法律监管（26.4%）、文化融合（25%）等方面障碍的企业亦超过受访企业的四分之一（表1）。相关企业对这些困难和问题按程度排序从高到低依次是税收政策、人才流动、法律监管、行政审批程序、文化融合、信息流通、金融环境、市场自由度、配套设施、知识产权保护、登记注册。该结果与张光南2014年对粤港澳10个城市服务贸易自由化问卷调查结果类似，说明“负面清单”管理实施后，企业在粤港澳服务贸易过程中面临的主要问题仍然没有更多改观。

表1　调查对象在粤港澳地区服务贸易中遇到的阻碍（N=68）

1.税收政策：税制复杂、税率过高

在企业对服务贸易业务遇到问题的困难程度排序中，税收政策占据第一位。企业在税收方面的困难体现在多个方面：税制复杂（44.4%）、税种过多税率过高（51.8%）、跨区域税制差异（29.6%）、税收优惠制度不合理（22.2%）和税收稳定性不足（14.8%）。例如，某企业指出税收退税执行低效，政策落实力度有待提高。相较于张光南2014年的问卷调查结果，税收政策困难基本没有变化，说明负面清单管理未能显著改善税收问题。

2.人才流动：高端人才缺乏、本地人才不足

人才流动问题的困难程度仅次于税收政策。在调查的企业中，逾半数的企业人才流动方面的障碍表现为本地合格雇员和高端人才不足，这极大地限制了企业的发展。如何引进高端人才和留住本地人才是人才流动问题的关键所在。此外还有一些企业指出粤港澳人才文化差异和就业市场不发达等问题（表2）。

表2　企业在人才流动方面遇到的障碍（N=32）

3.法律监管：存在冲突、部分缺失

由于粤港澳三地实行的法律体系不同，在实际开展服务贸易业务的过程中，企业面临着部分法律法规缺失（35.3%）、跨区域相关法律冲突（41.2%）等法律监管方面的问题。此外，还存在依法行政观念不强（23.5%）和违法成本过低（29.4%）现象，影响了粤港澳服务贸易自由化。

4.注册审批：程序烦琐、流程过长

所调查企业在注册登记和行政审批程序两方面遇到的障碍都表现为程序烦琐、耗时过长等问题，这极大地打击了投资者进入粤港澳地区开展服务贸易业务的积极性。例如某化妆品公司表示：“外资比内资注册更加困难，批文流程长，要拿到营业执照才可以开业，但装修上已经解决，中间会导致资金的亏损。”此外，有不少企业表示登记注册限制条件过多、行政审批程序存在跨区行政审批程序差异带来的沟通不便等（表3）。

表3　企业在注册、审批方面遇到的障碍

5.知识产权：申请复杂、缺乏保护

问卷结果显示，知识产权保护方面的问题主要集中在专利申请程序复杂（75%）、IP信息平台不完善（75%）、缺乏产权保护法律法规（50%）和侵权诉讼成本太高（50%）。因而，有企业建议优化专利申请的流程，加强对知识产权的保障及违法打击力度。此外，还有部分企业表示，现行知识产权保护的法律相对完善，但是在执行方式和力度上存在部分缺陷。

6.文化融合难、配套设施不足

粤港澳的制度和文化风俗差异导致企业面临当地商业规则难以适应、跨区域员工融合不足等文化融合问题。而配套设施存在产业配套不足、经营成本过高及市政配套不足等问题（表4）。相较于张光南2014年的问卷调查结果，配套设施方面遇到产业配套不足比例为62.5%，远超过后者的22%。这说明相较于粤港澳整个地区，佛山市产业配套不足问题可能尤为严重，在“负面清单”实施近一年后仍未得到根本性解决，值得引起相关部门关注。

表4　文化融合与配套设施方面的障碍

（二）企业对CEPA“负面清单”的了解及使用情况

CEPA“负面清单”让内地向港澳服务业敞开了大门，打破了服务业企业进入的外部壁垒，开放程度和优惠力度高于中国加入WTO承诺的水平。然而，调查显示港澳服务贸易企业在进入内地时，近七成的企业认为其所在行业的港澳服务贸易提供者对CEPA“负面清单”的使用程度为基本没有或比较低，只有17%的受访企业认为企业对CEPA“负面清单”使用程度很高。少数企业表示CEPA“负面清单”优惠条款的申请难度很高或一般（图1）。这在一定程度上说明了港澳服务业企业肯定CEPA“负面清单”的优惠条款，但是具体经营过程中使用程度较低。此外，还有66%的受访企业表示不清楚CEPA“负面清单”的相关政策，并希望进一步了解。因而，接下来如何进一步宣传CEPA“负面清单”协议，落实CEPA“负面清单”优惠应当是实现粤港澳服务贸易自由化过程中的一项重要议题。

图1　CEPA的使用程度和优惠申请难度

四、结论与讨论

总的来说，通过上述的问卷分析不难发现，企业在粤港澳服务贸易过程中面临注册审批、知识产权保护、法律监管、信息流通、税收政策、市场自由度、金融环境、人才流动、文化融合和配套措施等多方面的问题。相较于张光南2014年的问卷调查结果，“负面清单”与CEPA面临着很多同样的问题。“负面清单”管理实施近一年后，这些问题并没有显著性改善。接下来，笔者将对问卷调查中一些突出的问题进行更为深入的分析与探讨，并在此基础上提出一些相关政策建议。

（一）推动资格互认，促进人才流通

通过本次问卷调查可以发现，当地第三产业人才的缺乏尤为显著，主要体现为三个方面：高层次人才不足、专业人才缺乏、本地合格雇员不足。

首先，高层次人才的缺乏，缺乏国际化的高端人才。建议可以通过增设人才引进绿色通道、建立人才交流沟通的配套服务，引进高端人才。其次，是专业人才问题。正如张光南曾经指出的，虽然香港有大量优秀的专业人才，但因为粤港澳行业标准差异、专业资格无法互认和审批手续复杂等阻碍和影响人才流动。⑫建议应尽快完善专业资格互认，简化港澳专业人才到内地就业的审批程序。再次，除去高端人才和专业人才，本地人才的招聘也是企业面临的现实难题。建立人才信息平台、加大人才的招聘和后续服务，留住本地人才可能是当前的一项紧迫任务。最后，完善城市建设、配套设施和生活环境，对于引进优秀人才、阻止人才外流亦具有重要意义。

短期内引进人才可以弥补人才缺口，但人才的本地培育才是解决人才问题的关键。建议一方面加强本地人才交流，完善培训机制，提升本地人才水平；另一方面通过与高校、研究所合作，根据市场和企业的需求，联合培养高素质的管理人才、专业人才和创新人才。

（二）简化审批程序，实现国民待遇

企业在登记注册和行政审批过程中面临着手续复杂、限制过多、效率低下等问题。具体表现为港澳企业在内地审批手续比内资企业烦琐。例如前置审批权，某港资连锁企业在增设一家店面时，需提交审批，至少三个月才能批准，这中间的时间、人力和租金等巨额的沉没成本是难以想象的。各地区对于政策制度解读的差异也使申请手续进一步复杂化了。此外，对于合资企业的股本比例限制和从事行业的限制也阻碍了粤港澳企业的合作与发展。

针对审批程序复杂烦琐的问题，不仅要简化程序，还要提升质量，实现“简便化”与“规范化”相结合。建议各部门应多与企业沟通，了解企业在各项审批程序中遇到的实际困难，瞄准企业反映的共性问题，有针对性地改进和完善。此外，各部门也应注意及时调整那些过时的政策以配合快速发展的商业模式，并积极开展培训，帮助各企业充分理解相关政策。

（三）加强推广宣传，促进信息交流

针对问卷发现的信息流通问题、行政审批透明度低与企业对CEPA负面清单缺乏了解等问题，可以加强推广宣传，促进信息流通。具体可以从以下三个方面入手：一是建立网络和实体平台，定期举行相关产品和服务的展览，发布产品和服务信息；二是利用平面媒体或网络媒体发布相关信息、介绍有关制度；三是举行研讨交流会，邀请粤港澳政企代表参与交流，针对粤港澳服务贸易自由化过程中遇到的问题探讨改进方案，为促进粤港澳服务贸易自由化进言献策。通过这些推广宣传渠道，可以让企业及时了解最新政策动向、审批状态等，同时让有关部门了解企业面临的具体问题，消除双方信息不对称问题，促进粤港澳服务贸易自由化更好地发展。

（四）加强法律监管，保护知识产权

法治化的营商环境对促进粤港澳服务贸易自由化发展至关重要。本次问卷调查中发现的法律监管和知识产权保护方面的问题是构建法治化的营商环境所不可忽视的。

针对法律监管问题，可能需要广东省省级层面健全投资管理的法规体系。针对城市规划、土地开发使用、环境保护、建筑物管理、特定设施管理等企业投资管理的各个环节，出台相关法规，确保每一个管理事项都有法可依，政府部门依法办事。针对知识产权保护，则需要有关部门大力推进知识产权保护立法和执法工作，提高举报奖励金额标准，加大惩罚力度，营造尊重和保护知识产权的法制环境。加大执法查处力度，组织例行检查和突击检查，为港澳投资企业提供法律服务，切实保障港澳投资企业的合法权益。针对企业提到的知识产权保护执行方式问题，亦应积极探索行之有效的执行方式。

（五）借鉴港澳经验，对接国际标准

粤港澳服务贸易过程中港澳企业面临着因政策等因素造成的壁垒，如营商环境、市场自由度、金融环境等。为进一步推动服务贸易自由化，可积极借鉴港澳经验。例如港澳商事制度是与国际接轨的创新制度模式，广东可借鉴其经验，全面落实企业注册资本实缴制改为认缴制，降低企业的门槛，推进行政审批程序标准化、企业投资备案制度管理、商事登记制度改革和投融资体制改革，降低准入门槛，简化准入程序，构建优质的市场营销环境，提高市场运作效率。

本研究的局限性可能主要在于影响粤港澳服务贸易自由化的因素复杂多样，仅一张问卷难以全面说明企业在服务贸易过程中存在的问题。样本数量及其代表性，可能也限制了本研究结论的概化与推广。受调查样本量的限制，可能让问卷结果分析有所偏差。未来相关研究可以加大问卷调查样本量与代表性。此外，由于受访企业主观题回答率极低，使得问题分析不够深入。应该说，本次研究只是一次探索性的研究，只是试图把企业在实践中遇到的一些问题与困难进行初步的描述性统计。问卷中发现的企业家们遇到的问题背后深层次的原因以及各部门具体对策还有待于进一步的探讨与研究。

①③④⑨⑫张光南：《粤港澳服务贸易自由化——负面清单管理模式》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第 81页、第 120～125页、第 315～319页、第62页。

②商务部台港澳司：《〈内地与香港CEPA关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议〉在香港签 署 》， http://tga.mofcom.gov.cn/article/e/201412/ 20141200839833.shtml，最后访问时间：2015年12月26日。

⑤吴哲：《今后内地签署的自由贸易协定中，优于CEPA开放措施的将适用于港澳》，广州：《南方日报》，2014年12月19日，第A09版。

⑥卜凡：《广东自贸区“负面清单”：应全面实现粤港澳服务贸易自由化》，广州：《21世纪经济报道》，2014年12月31日，第07版。

⑦张光南：《“负面清单”助推服贸自由化》，北京：《财经》，2015年第17期。

⑧⑪张磊：《上海自贸区负面清单管理模式：国际经验与借鉴》，上海：《复旦国际关系评论》，2014年第2期。

⑩商舒：《中国（上海）自由贸易试验区外资准入的负面清单》，上海：《法学》，2014年第1期。

［责任编辑孟书强］

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1000-7687（2016）02-0060-08

∗感谢广东省港澳办提供的数据支持和佛山市南海区政府对调研的协助与支持，感谢中国人民政治协商会议佛山市委员会黄卫平主任和张月兰女士为问卷的发放和回收所做的工作。

张光南，中山大学港澳珠江三角洲研究中心教授；黎叶子，中山大学港澳珠江三角洲研究中心硕士研究生；伍俐斌，中山大学港澳珠江三角洲研究中心博士后。广州510275