中海油学者研究成立国家天然气管道公司的必要性及实施建议



中海油学者研究成立国家天然气管道公司的必要性及实施建议

目前我国形成了以西气东输管道、陕京输气管道、川气东送管道、西南管网为主的骨架管网系统，天然气管道的互联互通实现了全国各大气区和进口战略通道的连接，“全国一张网”的局面已基本形成。但仍受制于诸多因素，如天然气管道项目建设仍采用“一事一议”的审批方式，手续复杂且项目审批周期较长，部分项目的审批周期甚至长于建设周期；天然气管道运输价格费率尚无统一标准，仍采用“一线一价”的审批方式；天然气运输和销售业务捆绑，天然气价格由政府统一制定并公布各省天然气省级门站价格；天然气管道不能公平无歧视的向第三方开放。

随着天然气产业的快速发展，现行的管道运行管理体制机制已不能适应天然气产业进一步推进的需要。究其原因有以下几点：（1）由于管网设施公平开放效果并不理想，导致新进入上游气源行业并通过管道供气的企业屈指可数，在国家级干线或省级管网末站基本没有形成多气源供应的局面，从而未能形成有效、充分竞争的市场氛围，导致天然气市场化定价进程遇阻。（2）民营资本的灵活性、完全趋利性以及冒险精神使其在某种程度上创新能力更强，而目前我国的民营资本虽然一只脚已经踏入了上游气源行业，但民营资本关注的重点是天然气管道能否实现公平接入，因而主要还是在观望，且数量也不够多。（3）我国目前无论国家级干线还是省级支干线，管道运输价格普遍较高，尤其是省级管网和地方输配管网加价过高，导致管道运输价格水平普遍偏高。（4）我国目前普遍存在管道重复规划、建设的问题，会造成管道之间的无序竞争，管道低负荷运行而管输价格偏高，且浪费了宝贵的土地资源和资金。（5）自从管网独立改革消息传出以后，天然气管道建设速度明显放缓，现有管道运输企业新建管道积极性大幅受挫。

要改变现行管道运行管理体制机制，管网独立是最快捷有效的方式。目前，我国管网独立改革已基本具备以下3个基础条件：（1）我国天然气行业经过多年的爆发式增长，下游行业参与者众多，市场意识不断增强，法律法规也逐步完善，具备了形成成熟市场的条件。（2）全国性管网骨架初步搭建完成，多气源混输供气格局也已逐渐形成，天然气管道运输能力总体已出现过剩。（3）国家推动管网改革决心很大，多次拿出改革方案分别征求业内和社会意见，并得到积极响应。

图12 成立国家管道公司的路线图计划

成立国家管道公司是管网独立改革的最优选项，成立国家管道公司的路线图计划如图12所示：具体改革方式建议从以下8个方面着手：

（1）尽早强制推行运销分离。运输和销售业务分离，使国家管道公司可以向第三方用户公开、公平、公正地提供无歧视（包括价格歧视和服务质量歧视）的管道运输服务。

（2）明确纳入国家管道公司的管道范围。三大公司拥有的国家级干线管道和各地方政府控制的省级支干线管网（管径Ø508 mm 以上）必须同步剥离，并同时推动城市燃气公司的配气管网公平开放，实现气源商和市场消费端的“零距离”接触，即鼓励竞争和直供。但有些管道不适宜划入国家管道公司，例如油气田集输管网，距离较短、点对点供应的管道，以及对气质有特殊要求的专用管道。

（3）改革管道建设审批和管理机制。由国家管道公司根据气源规划和下游市场需求量情况，统筹制定全国天然气管网布局和建设规划，由国家发改委（或者管道监管机构）会同国土资源部、环境保护部等部门共同审查、审批；管道建设项目由核准制改为备案制，经过审批并纳入统一规划的管道建设启动时间由政府监管部门或国家管道公司确定，简化环评、选址规划、用地审批等环节手续和层级。

（4）严格成本监审、严控收益水平。限制公司的整体收益水平，建议将公司整体收益率限制在8% 以内；限制管道运输价格费率，对于已投产管道根据成本监审情况，有条件的可以定期下调管道运输价格，对于新建管道实行两部制定价方式并制定较低的管道运输价格指导费率。

（5）相关部门给予政策支持。鉴于国家管道公司的公益性，应考虑降低国家管道公司税费负担，降低管道运营成本支出，起到保障管道建设投资收益、促进社会资金积极参与管道项目投资建设的作用。政府相关部门制订合理的征地补偿标准，以降低管道项目投资，进而降低管道运输价格水平。

（6）加快储气调峰设施建设。我国天然气消费量呈跨越式上升趋势，季节性调峰需求量将越来越大。地下储气库是天然气调峰的主要手段，目前国家级干线管道配套储气库没有单独财务核算和收费，均从管输费中回收储气库建设投资和运营成本

（7）实施新气源项目配套管道代建回购机制。在符合国家管道统一规划的前提下，给予上游气源商新气源项目配套管道代建的选择权。如果上游气源商选择放弃该管道的建设权，那么国家管道公司有义务配合上游气源项目同步开展建设工作。气源商代建管道投产并运营一段时间达到一定负荷后，经监管部门批准，由国家管道公司回购该管道并负责运营。

（8）加强国家管道公司安全高效运营机制研究。研究内容为：全国管网如何安全和高效运行；天然气入网如何统一质量标准和热值计价；如何统筹规划全国管网布局，科学合理设计管道路由和管容。

张雪琴 摘编自《天然气工业》2016年10月

《成立国家天然气管道公司的必要性及实施建议》原作者燕群