英格兰高等教育拨款委员会发展规划概述

许甜 匡建 江沈阳

英格兰高等教育拨款委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）于2015年2月发布了题为《2015-2020年发展规划：为世界领先的高等教育体系创造与维持条件》（Business Plan 2015-2020： Creating and Sustaining the Conditions for A World-leading Higher Education System）的报告。该报告详细阐述了HEFCE的发展规划与八项使命，提出了2015-2020年发展规划涉及的下属专业委员会的工作目标及具体指标，并列出了HEFCE在此规划的开始年份（即2014-2015学年）的核心工作任务，具体规划了HEFCE为确保英国高等教育处于世界领先地位而开展的各项工作。

一、机构历史和现状

HEFCE成立于1992年5月6日，从1993年4月1日起开始负责拨付资金以支持高等教育机构的教育与科研、继续教育学院的高等教育课程，并为商务、创新与技能部提供教学、科研、资金需求等相关信息；HEFCE是英格兰大学和学院的主要资金提供者，是接受其资助的机构的教育质量的法定评估者，也是公共资金支持的高等教育机构的主要监管者。

近年来，英国的高等教育形势变化很快，给HEFCE的工作带来不小的挑战。在其上一个发展规划期间（即2010-2015年），政府在高等教育领域引入了市场机制，并鼓励私立教育机构（alternative providers）首次进入高等教育领域。其中，有一些私立教育机构是营利性的，还有一些是非营利性的；少数私立教育机构拥有学位授予权，有些则获得了公立高等院校、商业机构（如培生教育集团，Pearson Education）的特许或许可，有些获得了商务、创新与技能部的授权书，学生可以获得学生贷款公司（Student Loans Company）的贷款，还有一些未获得这类授权。如果没有进一步的立法，HEFCE将无法对相关的私立教育机构行使正式监管职责。

在过去5年中，除了高等教育市场向私立机构开放外，政府还取消了高等教育机构招生数量限制，针对教学的财政投入也由基于补助款资助（block grant-based funding）的模式转变为基于学生贷款资助（student loan-based funding）的模式，这导致学费占高等教育机构收入来源的比重越来越大，而政府财政拨款数额占比逐渐减少，从2008-2009学年的34.8%降至2013-2014学年的19.8%（见图1）。由于新一届政府力图减少国家财政赤字，未来5年公共财政紧缩还将持续，这意味着高等教育机构要想达到并维持卓越水平，就必须更加机敏、创新、高效，并时刻准备与英国及海外的一系列新的合作者合作。而如何高效分配这些有限的资金、有效评估资金的利用价值也将是HEFCE面临的一大难题。

英国高等教育一直保持着良好的国际声誉，世界经济论坛的《全球竞争力报告》（Global Competitiveness Report）持续将英国排在“大学-商业联系”的前5名。但近年来，国际范围内高等教育的发展、人才流动的频繁与便捷也给英国高等教育提出了新的课题。未来，高等教育问责与竞争的压力丝毫没有减轻的迹象，反而对大学和学院提高自身活动、使用最好的可得数据、依照全球性的标准管理自身表现等方面有了更高的要求。HEFCE正是在这样的背景下提出了2015-2020五年规划，以“创造与维持世界领先的高等教育体系”为发展目标，努力为实现这一目标提供支持条件。

二、HEFCE 2015-2020年发展规划与使命

HEFCE2015-2020年的总体目标是为打造世界领先的高等教育体系创造与维持条件，以改变个人生活、促进经济发展、丰富社会文化。所谓“世界领先”，即要求将英国高等教育机构的表现放在国际背景中进行评估，了解其教育供给的本质、场所与传递模式，其期待学生达到的质量、标准与结果，其投资需求、合作结构、商业模型、品牌管理等。

在此背景下，HEFCE希望通过以下途径达到目标：资助卓越研究，支持研究环境与基础设施建设；评估、促进与资助那些最有利于解决社会阶层流动、参与、成就与进步的机构；深度、实时了解所有高等教育机构面临的机遇与挑战；与大学的合作者持续开展对话，了解新、老成员的需求；搜集、分析与管理数据，形成论据，为高等教育提供独特的权威声音；宣传并实施政府的政策，以惠及机构及学生；成为机构的知识主导型监管者，尊重高等教育机构的自治，保护学生利益；与其他机构合作，影响并带动投资，并由此促进英国高等教育的成功。

（一）加强对科研、教育与知识交流的支持

科研、教育与知识交流是建立成功的高等教育体系的三要素，保持三者及其相互间关系的卓越是HEFCE的首要目标。HEFCE通过提供关键证据与建议来影响政策的制定与实施，为建立卓越的高等教育体系创造条件。HEFCE还通过资助高等教育机构自身及与其他机构合作的核心活动，保障基础设施建设。

HEFCE的“科研卓越框架”（Research Excellence Framework，REF）于2014年12月发布了2014年评估结果。结果显示，英国大学的科研实力雄厚且影响巨大——30%的科研活动为“世界领先”，46%为“国际卓越”。HEFCE认为，英国高等教育科研表现卓越的核心是科研的“双重支持系统”财政投入机制（通过HEFCE，根据高等教育机构的科研水平和规模进行拨款，主要为大学提供人员和科研条件支持；通过7个研究理事会，根据研究领域对大学、研究所和企业拨款，主要为项目研究经费）——混合了基于过去表现的补助款资助（block funding）与基于未来潜力的选择性项目资助（project funding）。计划基于对2014年结果的反馈改进REF，包括2014年首次实施的“科研影响力”的评估；持续保证“双重支持系统”财政投入机制的灵活性；持续投资有前景的新兴领域；抓住地区性的科研机会；资助年轻一代的科研工作者；影响政府的科研政策，开展国际比较，资助新的合作模式、开放数据，鼓励高效率的科研方式。

HEFCE认为，教学的卓越必须成为世界领先的高等教育体系的核心。HEFCE计划在下一个五年与英国有关部门及国际机构密切合作，鼓励教学不断创新，更好分享专家经验；探索得到卓越教育结果的更好的方式，更新现有学生学习结果指标；持续支持科学、技术、工程和数学（STEM）科目的学习人数的增长，并逐步采取措施扶持其他对国家利益有利的弱势学科；开发并实施理解、掌握和测量教学卓越的方式，对诸如“国家学生调查”“高校毕业生就业去向调查”及其他现有学生体验和成就指标进行设立和评估，试用学习收获、社会资本等新指标评价方式。HEFCE也将更加关注高层次的技术知识与技能，与合作者一起扩大为学生提供学士及硕士层次水平的专业技术资格证书的范围，并扩展学生获得从中级（包括学徒和非全时学生）到高级水平证书进阶路径。

HEFCE将在促进社会公平与阶层流动方面继续努力，持续提高“处境不利群体”的入学机会，消除成就及结果上的差距。

英国大学在知识交流方面成就突出，比其他国家包括美国的衍生公司都多，从企业得到的科研收入的比例也更高。全球创新专家评判的创业技术与创新生态体系排名前10位的大学中，有3个在英国。HEFCE将通过专项基金（如当前的孵化基金和高等教育创新基金）、英国科研合作投资基金等长期资助大学与商业之间的多重互动合作；也将通过支持大学的地区性战略，促进地方企业合作联盟（Local Enterprise Partnerships，LEPs）或其他联合机构的发展，深化大学在所在地区的定点服务（anchors）及当地营造者（place-makers）功能。

（二）发出权威声音

HEFCE将进一步发展其在数据分析、模型、综合、证据阐释方面的卓越声望，辅助政策及实践、指导管理，通过数据判断并反映是否要有其他资助方式，大众投资给不同形式的高等教育的回报率是否不同，学习结果的“增值”，学生进入劳动力市场的表现，不同时期高等教育参与率的变化，不同条件下部门的财政情况等。

（三）强化监管责任

HEFCE认为，过去五年间，监管法律的缺失以及高等教育市场向新提供者的开放已经带来了严重的问题。在这个充满不确定性的时期，HEFCE一直扮演重要角色，逐步建立起不同部门实体间的监管框架。在下一个发展规划的初期，HEFCE将寻求在既有法律权力内优化监管，建立起英国首个高等教育机构注册备案体系（Register of Higher Education Providers），也将发展政府、部门、学生、其他合作者之间的更为综合的监管框架，更好地适应新的市场环境，并为2015大选后的新政府优化法律程序，包括高等教育机构进入及退出高等教育体系需要的流程。

（四）维持财政可持续性与效能

由于在该规划实施期间，公共财政很有可能逐渐紧缩，所以对部门效能的关注将更加严苛。HEFCE将与高等教育机构合作，保证他们的财政可持续性，持续监管与评估部门资产的质量，支持可持续的高效节省支出。

（五）加强合作与交流

HEFCE将推进与大学、学院及其代表性组织之间的建设性对话，持续与雇主及产业界代表合作，发展与政府部门、新旧高等教育机构、新旧公共财政资助部门、科研慈善团体、科研商业基金及相关国际团体的积极关系，特别是英国研究理事会（Research Councils），商务、创新与技能部，教育部，卫生部，财政部，社区与地方政府部，内政部，能源与气候变化部，“创新英国”组织（Innovate UK）及其创新中心（Catapult Centres），地方机构，地方企业伙伴代表，高等教育学院（Higher Education Academy），全国学生联合会（National Union of Students），公平入学办公室（Office for Fair Access），高等教育统计署，学生贷款公司等，引领高等教育监管与保障体系，发布受众更广的数据、研究与分析，促进高等教育机构的长期高效发展。

三、HEFCE下属各专业委员会的工作目标和具体指标

为保证此发展规划的成功实施，HEFCE在自身组织变革、资源配备、员工遴选与培训、合作治理方面将采取一系列新措施，并利用它所开展的两年一次的利益相关方调查（Stakeholder Survey）的结果评价其在组织水平上的表现。此外，HEFCE将此规划的目标与承诺分解为小目标和活动，每一个都由一个主要的专业委员会负责，相互之间横向支持。

（一）财务与财政专业委员会

财务与财政专业委员会负责对政府每年投入的40亿资金进行有效分配。2015-2020年，财务与财政专业委员会的主要目标是：拥有被政府和部门尊重的高效运行的财务系统；每年都以低负荷的方式有效分配资金，同时支持政府政策；支持并影响英格兰高等教育系统的有效运转；确保经费的有效使用，维持政府、学生与纳税人的收益回报；高水平地收集并分析数据和证据；维持财政市场及其他投资者对高等教育的信心。

具体指标为：高水平、按时完成年度财务过程与相关支付，并减少官僚主义，没有重大错误；2020年财务过程的成本减少10%；帮助高等教育部门在2016-2017学年至少节约2.5亿英镑的支出；对高等教育成本的贡献被政府接受并广泛推广；该委员会在商务、创新与技能部所设的所有财务相关核心指标中都位于前1/4；除了从商务、创新与技能部获得的拨款外，每年从给其他组织的行政服务中获得50万英镑的资金；每年从自己的行政成本中节省25万英镑等。

（二）科研、教育与知识交流专业委员会

该专业委员会计划在2015-2020年最大化高等教育的资金配置，至少维持2014-2015学年该委员会资金投入给科研和知识交流的水平，及该委员会在二元支持体系中的投入比重，并保证投入给教学（学费及教学基金）的额度；将2013年爱思唯尔（2013 Elsevier）报告——《英国研究基础的国际比较表现》作为策略基准，判断自身科研投入政策是否促进了所有学科的REF评估结果或其他国际同行评估中科研实力的提升；知识交流活动的增长高于国内生产总值增长比重，引领新知识交流模式的发展；地区参与率（Participation of Local Areas）测量的低代表群体在高等教育中的参与持续提高，最优势群体和最弱势群体在参与率方面的比例差异持续缩小，最弱势的40%的年轻入学者的入学率每年都有1%的增加；发展并实施测评教师的新方法，评估已有的学生经历与表现指标，在学习成果（learning gain）、社会资本（social capital）方面试验新的指标；从2016-2017学年开始以新的学生资助方式支持处境不利群体学生接受研究生教育等。

（三）高等教育机构专业委员会

高等教育机构专业委员会收集“丰富”的智慧、知识与观点，分享优秀实践经验，并在资产管理、公平与多元、可持续发展、治理方面提供专家意见。2015-2020年，该委员会计划每年至少支持10个部门的教学与学习、科研、知识交流的世界领先地位的项目；对学生入学机会基金（Student Opportunity Fund）、高等教育创新基金、孵化基金（Catalyst Fund）、英国科研合作投资基金（UK Research Partnership Investment Fund）及其他自由基金的独立审计显示资金的价值得到了彰显，分配资金的过程有力且透明；对该委员会项目的评估显示，改进或创新的结果达到了高等教育提供者的预期；使用适当的干预与支持策略，识别、评估、监控与降低单个公共资助的高等教育提供者的重大风险，在本规划实施期间没有任何一个公共资金支持的高等教育提供者出现难以掌控的失败；高等教育提供者与地方经济实体（如LEPs）互动的数量与质量每年都有显著增加，并体现在高等教育提供者从欧洲结构与投资基金（European Structural and Investment Funds）、区域增长基金（Regional Growth Fund）及其他定位于“地方化”的基金中得到的资金增长方面；在那些高等教育参与率低的地方发展高等教育-继续教育的合作；协助教育部门在减排目标上持续进步，2020年相比2005年预计减少43%；到2020年，该委员会将达到更大的多元性，其资金支持部门的委员会性别均等（如男女比例达到2：3），更好地反映其利益相关方的多样性。

（四）分析服务专业委员会

分析服务专业委员会与高等教育统计署及其他负责收集、分析数据的机构紧密合作，提供一系列专业服务，生产并传播高质量的统计与信息，指导政策与决策制定。2015-2020年，该委员会计划通过精准、高质量的数据，成功完成核心流程；成功维持并深化数据分析及质性研究的能力与空间。更新技术，发展员工的专长，提高分析的深度与广度；提高信息资源的开放度，评估自己的网站、报告，研讨会、会议的被使用情况，争取数据被国际和国内机构越来越多地引用。

（五）监管与保障专业委员会

监管与保障专业委员会的目标是成为英格兰高等教育领域一流的、领先的监管者。2015-2020年，该委员会计划通过及时干预与支持策略，识别、评估、监控并减轻单个高等教育提供者面临的各种重大风险；对试图获得具体课程开设权、学位授予权的私立教育机构进行识别，评估其物力财力的可持续性、管理与治理情况，并向商务、创新与技能部等政府部门定期报告；与政府部门讨论未来的教学质量评估方式，达成创新与改进的共识；与政府及高校代表合作，达成未来立法方面的共识；2015-2016年规划开始时，与诸如技能经费资助机构（Skills Funding Agency）、慈善委员会（Charity Commission）、国家教学与领导力学院（National College for Teaching and Leadership）等其他部处及相关机构联合，更新高等教育监管信息共享备忘录，此后每两年审议一次；使高等教育提供者注册系统成为100%准确的权威数据资源，并不断扩充其功能；两年一次的利益相关方调查结果显示，监管与保障专业委员会成功减轻了教育机构负担；与其他国家的同类机构进行比较，并提出评估自身表现的方案，在2017年进行讨论和实施。

四、HEFCE的未来方向与核心工作

在本次出台的规划中，HEFCE详细列出了2014-2015学年每一个负责专业委员会即将实施的核心工作任务，此后每年都会更新，以反映工作重点的变化。从核心工作任务及上述发展规划的目标使命中可以看出英国未来五年高等教育发展的方向。

（一）加强资金效能

在国家财政进一步紧缩的背景下，作为英格兰高等教育的主要拨款者，HEFCE的紧迫任务之一就是确保资金分配的最优化及资金利用效能的最大化。为此，HEFCE计划在下一个五年中提高拨款流程的科学性，在财务可持续性上做出表率，评估高等教育部门的资金利用效能并发布优秀案例，整合资本的投入与使用，商业化地利用自身资源与基础设施，积极寻找可能的商业发展机会，以实现资本增值。

（二）强化监管功能

在新的部门进入高等教育市场、高等教育立法缺失、自身监管角色受到挑战的大背景下，如何确保自身监管职能，促进高等教育供求市场的有序运行，是HEFCE下一阶段工作的重点及难点。因此，HEFCE在此发展规划中具体列出了各个相关负责专业委员会的强化监管措施，特别是高等教育机构专业委员会与监管与保障专业委员会，希望保证与大学、学院间的信任的、专业的关系，通过自身专长识别高等教育供给与需求间的不匹配，做出有效回应。HEFCE也据此提出了在学生数量控制、准备高等教育新立法、改进现有的质量与标准环境、更好地处理学生投诉、确保财务可持续性与风险管理、促使机构遵从质量保障与问责备忘录、建立并维护高等教育提供者的注册系统、提出监管与保障私立教育机构的方案、发展并改进英国高校成就表现指标等具体活动上的行动计划。

（三）提升服务品质

HEFCE计划进一步加强与高校及相关部门的沟通交流，更好地服务高校在教学、科研、知识交流与传播方面的核心工作，以促进与支持英格兰高等教育的世界领先地位。为达到此目标，它将通过影响政府的政策与策略，支持教学改革，支持高校的科研与社区服务创新模式，理解不同类型学生的供给与需求，支持英格兰高等教育机构的国际交流，维持并发展高质量、有效、安全与精确的数据流程及基础设施，发表权威报告与证据等途径，帮助高等教育部门及相关机构提高全球竞争力。