城镇化不是“圈地运动”和“造城运动”

肖金成

“十三五”规划建议提出了“推进以人为核心的新型城镇化”，这是提醒大家城镇化尤其是新型城镇化的本质到底是什么，很多人把城镇化和城市建设画等号，我认为这是对城镇化的误读。我认为新型城镇化战略的内涵是：以农业转移人口为主体，以城市群为主要载体，大、中、小城市和小城镇协调发展，积极稳妥推进城镇化。

人为主体

“十三五”规划建议指出，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

由此可以看到，我国的城镇化战略是“以人为核心的新型城镇化”，将城镇化和城市城镇建设画等号，实际上是对城镇化的误读。有些人认为城镇化就是“圈地”，就是“造城”，提高城镇化质量就是把城市建设得更漂亮。反对城镇化的人认为城镇化是“圈地运动”和“造城运动”。二者的共同之处是没有认识清楚城镇化的本质。

城市建设固然不可少，但仅仅扩大城市范围，建大量的高楼大厦是不够的，那只是城市的外壳，其主体是活动于其中的人。推动城镇化的过程，实质上是伴随着工业化过程农村人口向城市和城镇转移的过程。目前，我国的户籍城镇化水平40%左右，但如果按常住人口计算也就是加上农业转移人口这一比例将近55%。40%—55%之间有15个百分点大约两亿多人口，如此庞大的群体虽然在城市工作，但其户籍没有得到解决，没有享受和城市居民相同的的公共服务和公共福利。

目前，改革开放之初进入城市务工经商的农业转移人口除一小部分留在城市外，其他人因年龄过大已回到自己的家乡从事农业生产，取而代之的是“新生代农民工”和“二代农民工”。“新生代农民工”的特征是文化水平较高，未进行较长时期的农业生产训练，比起农村他们更习惯城市的生活，多数人在农村结婚生子。“二代农业人口”的特征是出生在城市，在城市工作并结婚生子，但没有城市户口。他们权利意识强，他们是城镇化的坚定支持者。

上述群体由于户籍的限制，面临子女就学、社会福利、社会保障、留守子女、留守妇女、留守老人等诸多问题。解决任何一个问题都十分复杂，所以需要各级政府来努力完成，这是“十三五”时期的重要任务。

以城市群为载体

城镇化既要解决人的转移问题，也要解决转移到什么地方的问题。从我国国情出发，城市群是城镇化的主要载体。所谓城市群是在特定的区域范围内具有相当数量不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境和交通条件，以一个或几个特大城市为核心，城市之间的内在联系不断加强，共同形成的相对完整的城市“集合体”。

“十三五”规划建议提出：“发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。”城市群在中国数量之多、规模之大是其他国家无法比拟的。中国虽然有960万平方公里的国土面积，但是只有180万平方公里适合人类生存和发展，所以大量的人口聚集在这个较小的范围内，由此造成了人口非常密集。城市数量多、城市规模大是形成城市群的基本条件，如果人口数量少不可能形成如此多的城市群。城市群的形成是一个自然历史的过程，试图在地图上画一个圈，规划建设城市群是不现实的。

城市群的形成必须具备一定的条件：第一，需要有相当数量的城市；第二，必须有大都市，没有大都市，仅有小城市和小城镇不是真正意义上的城市群；第三，大都市和周边城市发生了互动关系，联系越来越密切，相互分工，功能互补，合作不断加强，才能认为形成了城市群。

2007年，我组织了一个课题组，通过研究，提出了我国已经形成或正在形成十大城市群，这十大城市群有八个在“十三五”规划建议中榜上有名。通过城市群的一组数据可以认识城市群的意义，土地面积只有全国的10%多一点儿，在此居住的人口30%多，产生的GDP 60%多。也就是说在1/10的土地上聚集了1/3的人口，创造了2/3的GDP。可见城市群对我国经济的支撑作用。但是我们也发现，城市群的GDP占全国的2/3，人口却只有1/3，其内外的发展是不协调的。如果城市群也能够承载2/3的人口，我国区域协调发展的目标就比较容易实现。所以未来通过城镇化，在城市群内聚集更多的人口，有利于促进区域经济的协调发展。

我认为“十三五”期间应对城市群的规划与辐射带动作用给予应有的重视，比如说京津冀城市群，土地面积21万多平方公里，人口一亿多人，有两个人口超过500万人的大都市，百万以上的城市十个以上，实际上已形成城市群，其目标是发展成为世界级城市群。但京津冀城市群存在城市体系不太合理，产业结构不太合理，空间布局不太合理，北京、天津过大，而河北省的城市都很小，北京的大城市病也非常严重。京津冀协同发展解决的正是北京、天津和河北城市的分工问题，还要解决北京、天津社会福利、公共服务水平高而河北公共服务水平相对较低的问题。这些问题解决了，我相信京津冀就会跻身于世界级城市群之列，它的国际影响力将会大幅度提高，对周边的辐射带动作用会更强。

此外，通过京津冀的协同发展可以改变现在的环境恶化趋势，通过向河北疏解非首都功能和产业向外转移，使河北的经济能够加快发展，同时促进河北产业结构调整与升级。目前，河北的产业以钢铁、化工、能源、建材为主，如果加快高科技产业、现代制造业、农产品加工业和服务业发展，淘汰落后和对环境有污染的产业，整个京津冀的环境将会得到根本的改善。

未来，呈现在我们眼前的是一个个环境优美、适合人类居住的世界级城市群。未来中国的世界级城市群不只是京津冀，长三角、珠三角、东北、中部都有条件形成世界级城市群。

（作者為中国区域经济学会副会长，国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长。本文为作者在“互联网+”——2015智慧城市暨中国新型城镇化高峰论坛上的发言）