新形势下省级政府智库开展横向科研的思考

郭玲玲

“政府智库”是指党政部门内部为各级领导层提供决策服务的官方智库机构，其主要工作是通过内部渠道向领导人直接提供决策参考，发挥决策“内脑”的职能。新形势下，省级政府智库如何更好地履行智库职能、服务地方经济社会发展、服务党和政府科学决策，真正成为党和政府决策“信得过、用得上、离不开”的参谋助手，亟须加以认真思考和深入探讨。本文以政府智库开展横向课题研究为切入点，对新形势下推动政府智库创新发展做一简要探讨。

一、开展横向科研的积极意义

（一）有利于提升资政建言能力

通过承接横向科研项目，开展富有深度和广度的调查研究，有利于更加客观全面地把握经济社会发展现实情况，为开展深层次研究提供更加翔实可靠的信息和数据，有利于形成高质量、有深度、接地气、有说服力的研究成果，从而进一步提高决策话语权，实现智库建议与各级决策之间的良性互动。

（二）有利于扩大政府智库影响

省级政府智库利用自身优势为各部门、各地区决策做高参、发声音、有作为，积极参与地方经济社会发展有关改革方案、重大政策的制定、规划及实施效果的评估等，有利于拓宽与决策部门的沟通管道，不断提升自身影响力和话语权，真正做战略布局的“谋划者”、科学决策的“参谋者”、治国理政的“监督者”。

（三）有利于破解自身发展难题

开展横向科研活动，将决策咨询服务优势转化为自身发展优势，是深化智库科研体制改革的重要途径。通过开展横向科研项目，不断营造研究氛围，激发科研潜能，创新体制机制，深化综合改革，逐步形成治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制。

（四）有利于促进科学民主决策

开展横向科研，有利于发挥省级政府智库综合研判和战略谋划的优势，更好地为各部门、各地区提供理论支撑和智力支持，帮助他们提高决策科学化水平，有效减少决策失误。同时，由于省级政府智库距离决策机构近，熟悉政策制定过程，也更容易提出专业化、建设性、切实管用的政策建议。

二、开展横向科研的现实困难

（一）“政府性”职责之困

作为党政部门的直属研究机构，省级政府智库较其他智库相比，“政府性”职责是其主要特点，服务党政领导决策是其基本使命。它不仅承担着政策研究、解读、评估任务，参与一些规划、报告的调研和起草工作，还要接受党政领导的“点题”研究。相比之下，横向课题不属于职务责任和科研人员必须从事的任务，政府智库开展横向科研经常会受到质疑，其科研成果也往往被排除在考核评价体系之外。因此，这种内源性发展与外源性支撑的矛盾，导致从事横向科研的热情度不高、积极性不够。

（二）“行政性”定位之限

横向科研可以说是一种契约关系，委托方购买咨询服务，政府智库供给专业思想。但是，省级政府智库的行政性定位决定其在平衡行政隶属性与研究独立性的关系上存在一定难度。尽管省级政府智库要从事战略性、储备性政策研究，但更多时候要承担对既定政策的维护和解释功能，政策效应是其首要选择。因此，在承接横向科研时，其社会影响力要主动服从于党政部门的政策影响力，这也使得委托决策咨询的效度容易受到折扣。

（三）“参公式”管理之惑

横向科研经费是非财政拨款性质的经费，如何体现科研人员额外智力劳动的成本支出，一直是困扰省级政府智库的关键问题。实践中，鉴于廉政风险防范的考虑，一般仍是套用财政经费管理的约束和规则，这可能导致对科研活动干预过多，抑制科研人员的主动性和积极性。除此之外，在横向科研经费管理中，不仅科研人力资本难以体现，行政管理人员的额外劳动也往往被忽视。这种体制属性与自身特性的矛盾，在很大程度上影响了对外开展横向科研的积极性。

（四）“市场化”配置之难

开展横向科研，切实拿出具有真知灼见的成果，需要围绕项目科学配置科研资源，尤其是起关键因素的人力资源。但是，囿于体制、经费管理等因素，实践中横向课题负责人往往难以凝聚高端人才，只能抽调本系统内来自不同专业领域的研究人员成立课题组，研究队伍的规模、结构、活力都不尽如人意，难以做到智力制胜。这种体制性管理与市场化配置的矛盾，使得省级政府智库横向科研成果的整体质量有待提高。

三、开展横向科研的路径探索

新形势下，省级政府智库要结合自身特点和实际，协调公益性研究与市场化需求的关系，探索完善横向科研管理制度，规范、有序开展横向科研，服务经济社会发展。

（一）建立审查制度，加强项目筛查

要建立横向科研审查制度，加强对横向科研项目的审查、筛选、评估与分类管理。鼓励承接来自政府机关、事业单位和国有企业的横向科研项目，审慎对待来自民营企业、外资企业的委托及国际交流合作的项目，明确拒绝涉及国家安全、国家利益及重大社会利益的非政府项目。未通过审查的项目，课题主持人不得擅自承接。

（二）实行合同管理，坚持合理合规

实行合同三级管理，明确项目主持人是第一责任人，负责合同的起草和签订；部门负责人是第二责任人，对合同进行初审；科研管理部门是第三责任人，对合同进行终审，通过严格审核把关，确保合同合法合规。在合同内容上，明确约定经费的使用范围和支出程序，以有效防范经费使用风险。同时，对所有横向科研项目合同实行统一管理，一律由省级政府智库法定代表人或其授权委托人代表单位签订。

（三）强化内部运行，明确责任主体

建立规范有序的内部运行机制是开展横向科研的基础。实行横向科研项目主持人负责制，对横向课题合同的真实性、经费来源及其使用的合法性和有效性负责，承担履行合同的直接责任，按课题合同要求积极组织课题组成员开展研究工作，全权负责课题经费的分配、使用、报销等事宜。建议明确科研管理部门为项目管理部门，负责对横向科研项目的立项、研究进展及完成情况进行监督和检查；明确财务管理部门为经费管理部门，负责对横向科研经费的记账、报销、结算、监督等工作。

（四）探索分类管理，完善管理制度

要探索完善横向科研项目管理制度，划好经费管理的“底线”和“红线”。一是强化经费制度管理，实行有别于财政科研经费的分类管理办法，对横向课题合同的审查、立项、签订等程序，管理费用提取标准，经费支出范围，签字报销程序，违规使用处理等加以规范，保障和促进横向科研工作合理、规范、有序进行。二是严格预算管理。明确由课题主持人编制项目预算，科研管理、财务管理等部门负责审核把关，切实增强预算的经济合理性和执行的可操作性，确保预算既能满足研究工作实际需求，又符合国家相关财经制度规定。三是规范支出项目。明确规定横向科研经费开支细目，将管理费纳入单位年度预算，经费支出要体现额外劳动补偿等；凡使用横向科研经费购置的固定资产必须纳入固定资产统一管理，鼓励项目结余经费用于人才培养等。

（五）加强监督管理，确保规范安全

一是加强财务监督。要依据项目经费预算和依照有关财经法律法规审核报销单据，在一定范围内公开经费预算和支出情况，指定专门财务人员对相关经费的支出规范性、内容合理性进行指导、监督和规范，保证经费管理使用处于“阳光”监督之下。二是加强审计监督。定期聘请第三方对经费进行审计，并及时公布审计结果。自觉接受并积极配合上级管理部门和科研经费提供方或其委托的社会中介机构，依据国家有关法规和课题合同对科研经费的管理和使用情况进行检查监督。三是加大追究力度。对在横向科研活动中，发现为个人谋取私利、给单位造成经济损失的，追究有关责任人的责任；触犯法律的，追究法律责任，确保规范、安全使用横向科研经费。

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）