立法铸就华侨权益保护坚实后盾

林茗

2016年9月14日，上海市十四届人大常委会第三十二次会议表决通过了《上海市华侨权益保护条例》（以下简称《条例》）。至此，涵盖归侨侨眷和华侨权益保护的涉侨权益保障的本市地方性法规基本完备。《条例》（草案）7月28日提请市十四届人大常委会第三十一次会议初审，9月14日表决通过。虽然审议过程不到2个月，但追溯到2016年年初法规项目立项论证，整个过程中不乏各方面的意见交锋和博弈。目前这部法规即将实施，回顾立法过程中的争点问题，依然可以清晰地感受到市人大常委会对这个立法项目严谨、审慎的态度。

“立”或“不立”的选择：

一场关于立法必要性的“交锋”

民惟邦本，本固邦宁。对于一个国家而言，所谓“民”，理当包括定居他国之同胞——华侨。华侨定居在国外，但依然具有中国国籍，是中国公民。从国际法的视角来看，基于国籍的法律关系，华侨受到我国法律、法规的保护，依法履行我国宪法、法律所规定的公民义务，毋庸置疑。各方面在这个问题上并不存在争议，但对于是否需要立法保护华侨在国内的权益却存在两方面意见分歧：一种意见认为，是否立法对华侨在国内合法权益予以保护，不应受制于华侨在海外侨胞中所占的比重多少、影响程度大小。实际上，随着国际互动增强，华侨无论是在海外，还是在国内所发挥的影响力不断增强，仍然依据散见在各种法律法规中的有关规定对华侨在国内权益进行保护，远远不足；另一种意见则认为我国已有归侨侨眷权益保护方面的法律、法规中的部分条款已经可以辐射华侨权益保护，再对华侨权益保护进行单独立法，其必要性值得商榷。

《条例》的最终出台，对这个争论给出了最终回应。一方面，从贯彻落实全面推进依法治国战略和海外统战工作要求的角度来看，无论是宪法关于“中华人民共和国保护华侨的正当权利和利益”的明确规定，还是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的“维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益”，都对开展华侨权益保护立法，进一步维护侨益，为切实维护华侨在本市的合法权益提供更有力的法律保障提出了要求；另一方面，从激励广大华侨华人支持参与上海新一轮创新转型发展的现实需要来看，海外华侨华人特别是高层次专业人士来沪创新创业日益增多，成为推动上海创新驱动发展、经济转型升级的重要力量，开展华侨权益保护立法，对于进一步吸引他们参与本市经济社会建设，鼓励他们服务国家和上海发展战略，共享祖国经济社会发展成果具有重要现实意义。

“平等”“权益保护”的全面诠释：

关于华侨权益保护具体内容的取舍

《条例》共32条，遵循“平等保护原则”，围绕“为何保护、谁来保护、保护什么、保护责任”这一主线设定条款，对华侨在本市权益保护作了较为全面的规定，回应了侨务实践工作中所面临的问题。

关键词一：平等。华侨权益保护首先要强调的是平等，这是公民权益保护的一项基本法律原则。任何中国公民除依法被剥夺相关权利外，在法律面前人人平等。华侨作为中国公民，在国内的合法权益同样受到平等保护。《条例》开篇就明文规定：“华侨权益保护应当遵循平等保护的原则。华侨享有宪法和法律规定的公民的权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务”；在投资权益保护、社会保险待遇的享受、受教育权利的保护等具体条款中，“平等保护”这一基本立法原则也得到充分体现。

关键词二：权益保护。《条例》名称为华侨权益保护，顾名思义，核心内容就是要明确保护哪些权益。《条例》从公民权益保护的视角，对华侨各方面权益保护作了一个全维度规定。其一，经济权益，尤其突出了鼓励华侨参与和服务国家和上海发展战略，鼓励华侨来沪投资、创新创业、兴办慈善公益事业等，并在投资收益、知识产权、科研项目资助等方面予以保护。其二，社会权益，着重对华侨参缴社会保险、住房公积金及享受相应的社会保险待遇，华侨参与职称评定，华侨私有房屋征收征用补偿权益，华侨继承权益，以及华侨子女、华侨学生在本市接受教育等具体领域的权益保护问题作了规定。其三，政治权益，重申了华侨参与本市区或者乡、镇人民代表大会代表选举的权利。其四，相关权益实现的辅助性规定，明确华侨在本市办理相关事项时，可以凭本人的中华人民共和国护照证明身份；华侨的合法权益受到侵害时，可以通过相关途径获得权利救济等。

“外籍华人”能否参照：

关于外籍华人权益保护条款的博弈

《条例》制定过程中，大量的争议聚焦到了“外籍华人”权益保护问题上，这个争议恰恰是由草案中一个参照条款引起。按照草案的制度设计：“外籍华人在本市的有关权益保护，除依国家法律、法规和本市有关规定不享有的权利外，可以参照本条例执行”，其中“参照”二字，引起各方面众说纷纭，其中有支持叫好的，但更多的却是“质疑”：华侨权益保护立法涉及外籍华人权益保护合适吗？地方性法规去规范外籍华人（外国人）的权益保护问题合适吗？对于这些疑问，这部立法又是如何破解的呢？

市人大法制委、常委会法工委经过反复的研究、论证，听取了市外办等政府部门的意见，首先对外籍华人是否可以参照这个问题作了定性，明确华侨与华人作为不同法律概念，法律法规对此有不同的法律适用规则，二者不应混同，并非参照关系。问题的基本定性明确后，需要解决的是确定参照条款的修改方案，是作简单删除，还是进一步作既符合法理，又能回应现实需求的修改？经过反复研究后，修改的思路逐渐清晰，但按照党的十八届四中全会“维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益”的要求，并考虑统战工作实际需要，参照条款的具体修改可以考虑从按照有关法律、法规等规定对外籍华人的正当权益予以保护的角度入手，对外籍华人的权益保护问题作原则的提示性规定，既避免产生给外籍华人创设新权利的合法性问题，又在一定程度上兼顾相关工作的需要。至此，“外籍华人在本市的正当权益，按照法律、法规和本市有关规定予以保护”的最终修改方案尘埃落定。

作为本市第一部涉及华侨权益保护的专门地方性法规，《条例》将成为本市华侨权益保护的坚实后盾，为华侨在本市权益保护提供更有力的法治保障。