生态环境整治如何破解“反复治、治反复”

仲颖

本市大力推进区域生态环境综合整治工作，目前第一批涉及9个郊区的11个地块，已全部完成整治；第二批涉及全部16个区的“17+240”个地块，力争10月底前基本完成整治任务。整治的同时，重点地块环境评估、河道整治、生态修复、规划优化等工作也在同步推进。从2015年7月启动，历时一年多的环境综合整治给市民的生活环境带来哪些改变？“五违”整治还存在哪些重点、难点问题亟待破解？2016年9月12日，市十四届人大常委会第32次会议，审议了市政府关于本市生态环境综合治理情况的报告，并开展了专题询问。

水、陆、空环境全面改善

环境综合整治一年多，成效如何？用4个字来形容就是：明显改善。

市环保局不久前对第一批11个重点地块开展环境质量后评估，结果显示：重点地块各类污染物排放大幅减少，年减排废水138万立方米、COD1.7万吨；年减排废气32.9万立方米、二氧化硫241吨、氮氧化物638吨；年减少固废2.58万吨、危废1364吨。整治地块上的“五违”现象全面消除，陆域、水域和大气环境全面改善。

审议中，常委会组成人员充分肯定了本市在环境综合整治中所取得的成绩。徐文雄委员说：“不管是从数据上看，还是从市民群众的感受上看，大家都感觉环境变得更好了、更美了，生态环境综合治理的成果是有目共睹的。”叶青委员谈了他的切身感受：“比如河道管理，不少区乡镇攻坚克难，很多黑臭的小河流都变得清澈了。”市领导高度重视，区领导现场坐镇，街镇执法部门抓落实……环境综合整治取得显著成效离不开上下合力、各方协调的工作机制。陈东委员肯定了基层工作者的努力，“应该向基层的治理者表示敬意，市、区、街镇各级都很努力，这些同志有担当、有作为、有智慧、有策略。”

据副市长蒋卓庆介绍，今年全市拆违一大特点就是，80%以上是在街镇层面完成的；市、区两级重点整治地块内的违法建筑，基本都以街镇综合执法力量为主拆除，充分体现了基层一线的执行能力。

如何实现长效管理？首先破解四大难题

在生态环境综合治理广受赞誉的同时，如何有效巩固治理成果，对治理区域进行后续长效管理的问题，已经摆到了城市管理者面前；这也关系“五违”现象是否回潮，整治的成果能否长久，是怎么避免“反复治、治反复”的问题。市人大常委会在调研时发现，治理区域在后续长效管理方面还面临不少挑战和困难，一些问题的存在，给长效管理带来很大压力。

挑战一：推动区域实现转型升级

“巩固成果至关重要，对整治后的地块要落实属地管理责任，加快区块规划工作，明确土地的功能用途，推动区域实现整体转型升级。”审议中有的委员认为，有的区和街镇将主要精力都投入到集中整治上，对整治地块的后续管理、生态修复、综合利用等还未认真研究，这样既不利于巩固整治成果，同时又影响当地居民对整治工作的感受。

对此，市规划国土资源局相关负责人表示，全市28个市级重点地区，有19个不需要进行规划编制和调整，原有的规划可以继续适用。9个涉及需要新编规划的地块，更多的是对原有规划的调整。该负责人表示按照法定的权限，这些整治地区的规划编制责任主体是区人民政府。目前，各个区政府正在抓紧制定规划方案，市规土部门按照市政府的要求，将协助区政府的规划编制服务，并将审批工作纳入绿色通道，以尽快实现规划的全覆盖，“有些规划不像想象当中那么快，但整体上到2017年底完成所有规划的编制工作。”

挑战二：形成农村集体经济新的造血项目

市人大常委会在调研中发现，由于历史原因，郊区不少被整治的违法建筑，原来是农村集体经济和当地居民用来出租的重要收入来源。这次综合整治，客观上给当地居民收入带来了一定的影响。如何为农村集体经济开发出新的造血项目，在整治之后保障当地农民有相对稳定的收入来源？孙雷委员建议，一是在规划以及用地上做一点加法，给集体经济的后续发展留一点空间，做法上可以参照过去‘撤三还一’的做法；二是支持各区将补偿的资金用于集体经济发展造血项目。

市农委负责人表示，市农委在与市发改委等相关部门研究之后，已经初步形成指导性意见。就整治后如何壮大发展集体经济，初步考虑：一是在经济相对发达的区域为集体经济留存物业；二是支持村集体经济参与市场经济运行，引入其他的市场主体共同发展集体经济；三是充分发挥本市综合帮扶政策，在输血同时提高造血能力，建立集体资产托管平台，促进集体经济发展；四是提升区级镇级资产管理水平，促进村级资产保值增值。

挑战三：城市商业网点规划需跟上

“整治地块当中，原来有一些小商小贩，为居民提供日常生活服务。”史秋琴委员说，“现在这些商业业态没有了。那么，如何在整治环境的同时使合法的商业布局及时跟上？”史秋琴委员认为，只有后续商业布局及时跟上，老百姓才能有实实在在的获得感，同时也可以有效防止小商小贩的回潮。

市商委负责人表示，商委在这方面结合推动商业转型，正在积极加大完善商业规划网点布局，同时结合国内外流通贸易改革，积极加快推动针对本市居民消费需求的服务到家计划，通过新业态、新模式来加强遍布社区的各个服务网络。针对整治地区，将进一步结合社区商业的完善和发展，通过线上网络和线下的互动实现服务到家。“比如说通过京东、东方网推动服务到家计划，为社区居民整合各类网络资源提供便捷服务。”

挑战四：拆违建筑垃圾如何处理

据了解，在区域“五违四必”综合整治的带动下，全市去年共拆除违法建筑1392万平方米，同比增长近4成；今年前8个月，已拆除违法建筑3776万平方米，是去年拆违总量的2.7倍。

“这里面有一个问题，就是拆违以后产生的大量建筑垃圾。据了解，一些整治地块的建筑垃圾目前还处于荒置或者临时看管状态。”龚梅华委员说，“一方面在整治地块上，大量的建筑垃圾堆积等待处理，另一方面集中拆违工作还在路上，尤其是郊区的拆违工作量很大。如何妥善处理这些建筑垃圾？”

对此，市绿化市容局负责人介绍，上海每年大概产生建筑垃圾1亿吨，相当于生活垃圾的13倍。去年全市“五违四必”整治以来产生的建筑垃圾在5000万吨左右，除了部分加以利用以外，还有很大一部分堆在拆违基地，甚至出现了偷运、偷盗的现象。对此，政府主要采取两方面措施。一是按照中心城区统筹消纳，郊区自行消纳的原则，落实消纳场所。二是研究出台了进一步加强垃圾综合治理的方案。这个方案主要是围绕推进减量化、资源化、无害化的目标，重点是抓好三个环节的工作。第一个环节就是实施源头分类监控，重点是把一部分可回收利用分捡出来，把有毒有害的分捡出来。第二个环节就是加强物流运输管控，现在要求所有工地、基地实行垃圾的申报，申报以后统一纳入到环卫清运环节。第三个环节就是加快末端处置建设。

如何根本改善水环境质量

“五违”综合整治的另一个重要方面——河道水环境的治理情况也是常委会组成人员关心的焦点。根据今年上半年相关部门的监测数据，全市地表水环境质量虽然较去年同期有所改善，但总体情况仍不容乐观，中心城区及周边区域、郊区中小河道水质普遍较差，近岸海域水质总体处于重度污染水平。

徐季平委员提出，水环境治理不仅要科学施策更要对症施策。“不同区域水环境污染最突出的原因和最大的治理难点是什么？”

市环保局负责人表示，通过一年多的排摸，在水污染的几个原因中，也就是截污纳管、企业污染、农业畜禽养殖等方面，不同区域影响的因素不同。以人口居住为主的地方，要把截污纳管的措施放在首要的位置，才能根本解决建成区内的河道水质的改善和提升问题。对于企业污染，分析下来有两个方面的问题：一个是工业园区的管网推进力度需要进一步的加大。另外一个难点问题，就是在工业园区之外，还有长期存在的大量企业，要加大结构调整和关停的力度。对于畜禽养殖污染，以农业为主的区，如金山、奉贤、崇明，农业的畜禽养殖就是影响水质比较大的因素。农业面源污染治理难度大，进展缓慢。

水污染治理难点一：工业废水治理任重道远

对于工业污染，顾佳丹委员表示，从调研的情况来看，目前本市还有超过60%的工业企业分散在规划保留的工业园区之外，其中有不少企业没有被污水管网覆盖。此外，有些企业自身环保措施不到位的情况严重，工业废水没有经过处理就排放到河道，造成周边河道污染严重。对此，顾佳丹委员询问，本市将采取哪些措施尽快加快产业结构调整和工业企业进园区的步伐，从源头上加强污染的防控？在产业结构调整的过程中，相关政府部门如何来加强污染防治和执法监管？

市环保局负责人表示，工业污染的控制，最好的办法就是要让企业的产业能级提高。此外就是让企业能够更规模化、集中化地处理，可以大大降低企业治理成本。现有在园区外的工业企业，要通过淘汰劣势企业，推动优势企业向园区集中的方式，加大园区的优化布局。该负责人表示，从园区外的企业来看，60%在园区外的企业，贡献的GDP只占了全市的10%，但污染量占了更大的比例，这是外部环境污染最大的因素。总体考虑：一是重点敏感地区优先加大执法淘汰力度，如水源保护区；二是把在工业区外的扰民严重、污水排放量大而产值贡献小的企业作为重点，加大执法力度，通过严格的执法进行淘汰；三是在过渡期中结合现有污水管网的远近程度，就近地区推动区和街镇加快临时管网的接入，确保在淘汰、转型过程中更好地控制水污染。

如何加快产业结构调整？市经信委负责人介绍，本市自2014年6月推出产业结构调整负面清单以来，每年都要更新一次。即将于今年10月公布的2016版，对15个重点行业进行全面覆盖，从能耗、环保、质量、安全、水资源的利用，不断强化产业结构调整的依据，包括了352项淘汰、197项限制指标，同时对淘汰类的企业电价加价。今后还要制定差别化的水价、气价，把低效企业调整掉。此外建立产业调整的信用平台，对纳入年度计划，但没有按照计划进行管理调整的企业列入失信企业，同时对于存在“五违”，安全、环保排放不达标的作为首选列入调整的名单。

水污染治理难点二：农业面源污染涉及3方面

对于农业河道污染问题，虽然近年来本市积极推进多项措施，但是由于传统的种养方式和生活方式未能转变，使得农业面源污染居高不下。钱耀忠委员说，现在上海郊区农田里的蚯蚓已经难得一见，可见治理难度之大。农药、化肥的使用难以避免，那么针对这方面的污染控制，本市是否有一些针对性的长效措施？

市农委负责人回应，农业面源污染的防治工作涉及3方面内容，一是畜禽污染治理，二是化肥农药的使用，三是秸秆综合利用问题。在畜禽污染综合治理方面，全市锁定2700家进行整治，目前任务已经完成基本巩固了成果，并从源头上制定上海市养殖业布局规划，到2020年全市养殖量控制在200万头标准猪以内，规模养殖场控制在300家以内。关于化肥农药的使用，到2017年使用的强度要下降10%，多用有机肥，运用技术手段包括建立绿色防控区，推进绿色防控技术推广。在秸秆焚烧方面，本市连续多年没有发生燃烧秸秆的现象。下一步的目标是到2017年综合利用率要达到95%以上。所有这些工作坚持5个注重：注重顶层设计、注重上下联动、注重科技支撑、注重监督检查、注重健全长效机制。

水污染治理难点三：基础设施建设仍有“欠账”

作为源头治理的措施，本市污水管网等基础设施建设仍有大量“欠账”。“2015年水务部门接到涉河投诉，超过7成为水质污染的投诉。”薛明扬委员提出，“我们一直说标本兼治，在今后的水环境治理中如何治本？如何实现市委市政府提出的‘明年底基本消除全市黑臭河道’的要求？”

对此，市水务局负责人回应，目前建成区共有56条黑臭河道，今年计划初步完成消除24条黑臭河道的任务，明年完成32条。从劣五类水体、市民反映脏乱差、12345投诉多的水质问题等3个层面重点攻坚。在重污染河道里，一共梳理出有380条、485公里，加上黑臭河道有600多公里，原则上明年也要基本消除黑臭。对于河道水环境治理，无论是疏浚还是轮疏，都是一项治标的工作。从治本来说，水务基础设施建设层面要先行。在“十三五”期间，本市污水厂提标改造、改扩建任务非常繁重。目前全市有33个污水厂，有3个在建或者即将建设，有近30个污水厂的提标、改扩建工程，10个污泥处置工程也将相继开工。此外，还有240公里以上的污水管网同步建设。

最后，副市长蒋卓庆表示，下一阶段全市将认真贯彻市委全会精神，继续在市人大的支持下，按照既定安排、狠抓整治推进，努力扩大战果，并积极采取有效措施来巩固来之不易的整治成效。