浅析地方人大及其常委会“特定问题调查”

武春 武香君

多年来，就全国范围来说，“特定问题调查”活动开展得特别少，且一直处于探索阶段。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。笔者认为，激活“特定问题调查”势在必行。本文主要指出地方人大及其常委会行使此项职权存在问题，并提出解决设想和建议。

一、地方各级人大及其常委会“特定问题调查”法律规定的回顾

1954年宪法赋予了全国人大及其常委会的特定问题调查权，并没有赋予县级以上地方各级人大及其常委会此项权力。县级以上地方各级人大及其常委会有特定问题调查权，始于1986年修正地方组织法时增加的规定。当时的地方组织法第二十六条规定：县级以上的地方各级人大及其常委会可以组织对于特定问题的调查委员会。1995年修正地方组织法时将第二十六条改为现行地方组织法第三十一条规定：县级以上的地方各级人代会可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人大提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人大提出调查报告。人代会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。人代会可以授权它的常委会听取调查委员会的调查报告，人大常委会可以作出相应的决议，报人代会下次会议备案。同时增加第五十二条规定，对人大常委会可以组织关于特定问题调查委员会作了和人代会类似的规定。

1992年的代表法第十六条规定县级以上的各级人大代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会，第二十六条（现行代表法第二十八条）规定，县级以上的各级人大代表根据本级人大或其常委会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。

2006年出台的监督法第七章明确了特定问题调查制度，在地方组织法规定的基础上，对各级人大常委会的“特定问题调查”进行了细化。第三十九条规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。第四十一条规定，调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。第四十二条规定，调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。

关于特定问题的调查，地方组织法、监督法、预算法还有三个单独的个案规定。一是1955年修正地方组织法时增加的第二十六条第五款规定：向县级以上地方各级人代会提出的罢免案可组织调查委员会。二是监督法第四十五条规定：县级以上地方各级人大常委会行使撤职权可组织调查委员会。三是现行预算法第八十四条（1994年通过的预算法第六十七条）规定：各级人代会和县级以上人大常委会有权就预算、决算中的特定问题组织调查。

二、地方各级人大及其常委会“特定问题调查”的特性

关于县级以上地方各级人大及其常委会的“特定问题调查”，只有地方组织法、监督法、代表法、预算法这四部法律作了规定，笔者还没发现其它的法律涉及“特定问题调查”。代表法对“特定问题调查”的规定实际上包含在地方组织法的规定中。笔者认为，地方组织法的规定过于原则，如在什么情况、什么条件下可以启动特定问题调查委员会没有具体要求；监督法的规定相对细化，但也比较原则。从地方组织法和监督法的规定可以看出，“特定问题调查”具有以下特性：

1、特定问题调查委员会具有临时性。它不是人大及其常委会的常设机构，只是对某一特定事件而需要依法设立的组织，任务完成后将解散。

2、特定问题调查委员会的提议主体法定。县级以上地方各级人大主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人代会提议组织特定问题调查委员会；主任会议或五分之一以上人大常委会组成人员书面联名，可以向本级人大常委会提议组织特定问题调查委员会。值得注意的是，法律对特定问题调查委员会的提议主体的要求比一般议案的提出主体要求高。

3、特定问题调查委员会的设立主体法定。有权决定设立特定问题调查委员会的主体只能是人大或其常委会。

4、特定问题调查委员会的组成人员法定。特定问题调查委员会组成人员必须是本级人大代表或常委会组成人员。特定问题调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作，但他们不是特定问题调查委员会组成人员。

5、特定问题调查委员会的调查结果如何处理法定。特定问题调查委员会的任务就是对特定问题进行调查，提出调查报告。由人代会决定设立的特定问题调查委员会向人代会负责并报告调查结果，由人大常委会决定设立的特定问题调查委员会向人大常委会负责并报告调查结果。人代会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告。人大或其常委会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议决定。

三、“特定问题调查”在实施过程中容易引起困惑的几个问题

1、特定问题界定难，实践中缺乏可操作性

地方组织法对在什么情况下可以组织特定问题调查委员会没有任何限制条件，可能正因为如此反而导致人大及其常委会忽视了设立特定问题调查委员会。监督法虽然规定人大常委会“对属于其职权范围内需要作出决议决定但重大事实不清的事项可以组织特定问题调查委员会”，但“有关重大事实不清”在实际操作中也难以把握。再者，“可以组织”毕竟不是“必须组织”，也就是说，也可以不组织。一些地方对“有关重大事实不清”的问题，由人大有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构去调查，尽管调查的质量和水平可能不高；一些地方考虑到开展特定问题调查可能会引起一些麻烦，因而不愿意组织。特定问题界定难，实践中缺乏可操作性。

2、调查时限没有规定，兼顾质量和时效难度大

由于法律对特定问题调查的时限没有规定，如果人大及其常委会注重时效性，限定调查委员会在较短的时间完成调查任务，往往可能无法保证调查质量；如果不注重时效，不限定时间，使得调查时间过长，往往又会影响人大及其常委会在公众心目中的形象。兼顾调查质量和时效难度大。

3、调查对象如果不配合，缺少法定的制约手段

根据监督法规定，调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。但如果调查对象不履行义务，不提供材料，在这种情况下如何处理，法律没有赋予调查委员会必要的制约手段。

四、完善特定问题调查制度的设想及建议

1、要对在什么情况下组织特定问题调查委员会尽可能作出更加具体的规定

建议全国人大及其常委会修改完善相关法律，对需要组织特定问题调查委员会的情况尽可能细化。在现行法律规定的框架下，县级以上地方各级人大及其常委会应根据本地实际情况，自行制定关于组织特定问题调查委员会的规定，尽可能或最大限度地具体规定在什么情况下组织特定问题调查委员会。但笔者认为，在目前的情况下，由本级人大及其常委会或指望上级人大及其常委会制定出一个包揽无余、一劳永逸的规定或办法，将必须设立特定问题调查委员会的所有情况都包含在内是不现实的，也是做不到的。笔者认为，需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，应是人大有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构承担不了的问题。如果是人大有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构能解决的问题，未必就要启动“特定问题调查”。

2、有些“特定问题调查”应不限于监督法有关规定

监督法只是规范人大常委会行使监督权的法律，由于人大及其常委会还要行使立法权、重大事项决定权、人事任免权等，行使这些职权当然也可以组织特定问题调查委员会。笔者认为，监督法关于“属于其职权范围内需要作出决议决定但重大事实不清的事项可以组织关于特定问题调查委员会”的规定，虽然比较具体，但缩小了地方组织法规定的范围。有些事项需要设立特定问题调查委员会，但并不在监督法规定的范围内。如人大常委会在立法过程中，认为有必要，也应设立特定问题调查委员会进行调查。因而有些“特定问题调查”可不限于监督法的规定来实施。再者，监督法只是规范人大常委会实施监督权的法律，不是规范人代会实施监督权的法律，因而，人代会为了行使监督权或其它职权需要进行的“特定问题调查”，也未必按监督法的规定落实，但必须遵循地方组织法的规定要求。

3、要明确“特定问题”的调查时限并注重质量

公众对特定问题调查委员会的评价，依据往往是调查结果的质量和调查的时效。人大及其常委会每次在组织特定问题调查委员会的同时，应根据具体情况，对调查时限作出科学合理的规定，既要保证调查的质量，又要注重调查的时效。对此，在省级人大常委会范围内率先组织开展特定问题调查的江西省人大常委会给我们做了示范。2016年6月8日《江西省人大常委会关于成立食品生产加工小作坊和食品摊贩问题调查委员会的决定》指出：“调查委员会于9月下旬向省人大常委会报告调查情况”。可以看出，在设立特定问题调查委员会的同时就对调查时限作了具体规定。

4、法律应赋予特定问题调查委员会相应权力

建议全国人大及其常委会在修改有关法律时，要赋予特定问题调查委员会一些直接或间接的权力，解决调查对象不履行义务，不提供材料等问题。 （作者单位：武春，安徽省凤阳县人大常委会；武香君，安徽省凤阳县人民法院）