脱贫摘帽信心足 未来发展忧虑存

习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上指出，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。全面建成小康社会是我们对全国人民的庄严承诺，脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响，我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。同时强调，提高脱贫攻坚成效的关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。

中央精准扶贫、精准脱贫的方针政策在基层落实效果如何？身处扶贫攻坚一线的干部群众对2020年实现脱贫摘帽是否有信心？他们有怎样的想法和期盼？带着这些问题，新华社党校25班二支部调研组赴湖南湘西土家族苗族自治州进行了密集的采访和调研。

一、湘西州：集中连片贫困地区的典型样本

湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，地处湘鄂黔渝四省市交界处。全州国土面积1.55万平方公里，总人口292万，其中以土家族、苗族为主的少数民族占78%，是典型的“老、少、边、山、库、穷”地区，也是国家西部大开发、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚先行先试地区，是湖南省唯一的少数民族自治州和扶贫攻坚主战场。

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《扶贫开发纲要》），武陵山区与六盘山区、秦巴山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等属于连片特困地区，这11个片区与已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，是扶贫攻坚的主战场。武陵山连片特困地区跨渝、鄂、湘、黔4省市，包括71个县市区（湖南37 个）、3600多万人口，少数民族聚居多、贫困人口分布广。湘西州正好处于武陵山腹地，所辖7个县全部为国家扶贫开发工作重点县，而吉首市也被列为省级扶贫开发工作重点市。

总体上看，湘西州近年来经济社会虽然保持了较快的发展速度，但地区生产总值总量偏小、财政收支入不敷出的状况并未得到显著改善和扭转。数据显示，2014年，全州实现生产总值469.4亿元，比上年增长11.2%；财政总收入64.6亿元，增长8.8%，财政总支出204.9亿元，增长17.5%；规模工业增加值97亿元，增长18.5%；固定资产投资303亿元，增长20.4%；社会消费品零售总额203.5亿元，增长12.8%；城乡居民人均可支配收入17898元、5891元，分别增长8.7%、12%。

从对上级财政的依存度来看，全州2014年地方收入仅为37.75亿元，财政自给率仅为18.3%，所辖县市中财政自给率最低的永顺县仅为10%，财政支出绝大部分依靠上级转移支付。全州2014年有1200个贫困村，建档立卡的农村贫困人口有62.2万。横向对比看，2014年全州人均GDP仅为全省、全国的43.5%、37.6%，人均财政收入仅为全省、全国平均水平的40.8%、21.4%；全面小康实现程度为75.6%，比全省低12.4%，其中经济发展实现程度仅为61.1%。

湘西州的贫困状况在武陵山区非常典型，因其兼具革命老区、山区、少数民族聚居区等特点，放在全国范围看也具有一定的代表性。近年来中央领导同志对湘西州的扶贫攻坚给予了极大关注和支持。2013年11月，习近平书记来到湘西州考察调研，走访大山里的少数民族村寨了解情况，首次作出了有关“精准扶贫”的指示。2015年11月16日至18日，中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声来到湘西州考察调研，强调深入实施精准扶贫精准脱贫措施，加快民族地区经济社会发展。

二、多数基层干部群众对脱贫摘帽有信心

绝大多数基层干部对2020年之前全州贫困人口实现脱贫、州内全部国家扶贫开发工作重点县实现脱贫摘帽有信心，部分干部认为这一目标很有可能提前完成。受访群众中，多数人对未来持乐观态度，但也有部分贫困户信心不足或心存迷惘。在这部分贫困群众中，又以家中成员丧失劳动力或有重病、曾遭受重大事故、灾害等特殊变故的农户为主。

一是脱贫进程总体呈加速态势。据统计，近3年湘西州共获得上级扶贫资金17.749亿元。从财政支出的构成看，这3年用于民生的财政支出分别达98.3亿元、112.1亿元、133.1亿元，分别占一般公共预算支出的65.13%、64.32%、64.67%。在此背景下，按照年人均純收入2300元的贫困线划分，贫困人口数量保持了较大幅度减少的趋势。根据统计数据，2013年至2015年贫困人口同比分别减少约11万、12万、12.5万。截至2015年末，全州建档立卡的贫困人口数约为49.7万人。

二是基层干部群众对脱贫信心较足。多位受访干部表示农户创收最有效的手段是务工，不管是外出务工还是在本地务工，对增加收入所起的作用可谓“立竿见影”。以当前常见的报酬标准推算，一个劳动力通过务工每月获得2000—3000元收入较易实现，因此一个家庭只要有1个劳动力能通过务工获得收入，家庭收入水平就会在贫困线之上。在实地走访中发现，凡是有劳动力的家庭，基本上都能通过劳动获得高于贫困线标准的收入。部分有劳动能力者被列为贫困户，要么是因为刚性支出过大，要么是因为种种原因制约了他们通过发挥劳动技能获取收入。

三是扶贫工作责任明确、措施总体有力。为打牢扶贫工作基础、做到精准发力，湘西州重点做到了目标、任务、责任、举措“四个精确”。完善扶贫目标识别机制，严格按“户主申请—投票评比—村级初审—张榜公布—乡镇审核—县级审批—入户登记”7道程序，逐村逐户登记造册，完成了1200个贫困村的贫困人口识别和建档立卡工作；实施精确指导，分类扶贫到村到人，对识别对象按“五个一批”要求，精准实施分类帮扶。

三、精准脱贫和未来发展仍面临诸多难题

一是基础设施建设及生产生活成本偏高。湘西州之所以扶贫多年却迟迟无法彻底摆脱贫困，与其地理交通条件、资源禀赋有很大关系。以交通为例，目前虽然全州所有县城都通了高速公路，但县城接通贫困村寨的交通“毛细血管”不畅的情况难以得到根本改观。交通和信息闭塞导致物流成本偏高，山区贫困村民生产和销售农产品需辗转运输，丧失了价格优势。由于湘西特殊的地理条件，修路往往需穿山架桥，成本和难度比平原地区高出数倍乃至数十倍。也正因如此，交通基础设施改善进度迟缓，“十二五”期间湘西州规划修建的公路有800公里，但实际上只修了400 公里。交通运输和居民出行的代价也偏高，比如拉一车货从长沙到吉首需交的过路过桥费用达360元，按里程折算下来基本上需支付0.8元/公里，过高的成本迫使当地群众弃用此类收费高速公路。

二是缺乏龙头产业和龙头企业带动区域经济发展。在贫困地区发展产业难度极大，龙头产业和龙头企业缺乏是很多贫困地区面临的共性问题。发展产业离不开企业，但企业经营首先要考虑的是生产成本。在其他条大致相同的情况下，企业显然更愿意在交通、物流成本更低的地区办厂和生产，这也是湘西山区缺乏龙头产业的重要原因。

缺少大型企业和成熟的产业带动，使得区域经济发展缺乏动力，产业扶贫无法获得有力支撑。由于没有大型企业确保农产品顺利销售，很多优质农产品做不到丰产丰收，有的甚至陷入“越丰产越卖不上价”的怪圈。桔农反映，今年柑橘产量较大，属于丰收年份，但由于外地收购的客商来的不多，价格比去年有较大幅度下降。柑橘一般栽种在山上，山陡路窄，村民缺乏运输工具，只能一筐筐摘好再背下来，需付出艰辛劳动且效率不高。鲜果摘回来后缺乏冷冻保鲜仓储设施，因此只好堆放在屋内，等待客商上门收购。最怕的是雨雪天道路结冰后客商不愿前来，只能低价贱卖或处理掉。当地干部表示政府正协助部分合作社建设冷冻仓储设施，但对于大型加工企业缺乏这一难题，仍没有很好的解决办法，每年有大量“品相不佳”但质量上乘的鲜果，无法得到加工利用，难以变成高附加值产品。

三是对特殊困难群体的兜底保障力度仍显不足。不同贫困家庭面临的实际情况千差万别，大致可分为因病致贫、因灾致贫、因学致贫等几类。其中，又以因病致贫最为突出，有的家庭则因同时受上述几种因素影响而深陷困境。

“社会保障兜底一批”需加大投入力度以提高保障水平，在各项致贫因素中，以医疗负担最为突出。2014年湘西州农村低保发放标准是每人100元/月，2015年提高到105元/月。这样的低保标准在物价不断上涨的背景下作用有限，而且随着贫困线的上浮，兜底保障对象的人数也会相应增加，未来救助资金也应加大上调幅度。对于农村特殊困难群体的兜底保障和脱贫，关键还是要做好医疗保障，确保這部分人患病遭灾时有兜底帮扶，否则“这个扶贫那个扶贫，如果医疗保障没有搞好，即便脱贫还是会返贫”。当前新农合、大病医疗保险等虽然发挥了重要作用，但可报销药品种类有限、目录更新慢等问题较为突出。

四、政策建议

一是继续加大投入，并使精准脱贫与发展区域经济紧密结合。湘西等集中连片特困地区受交通条件和资源禀赋等因素制约，社会经济发展水平的确与发达地区有差距，加速脱贫有赖于政府在基础设施建设、民生、医疗保障等各方面持续增加投入。脱贫的速度与程度与区域经济发展密切相关，要防止脱贫后返贫更离不开区域经济发展的带动。按照中央提出的实施“五个一批”工程的要求，“发展生产脱贫一批”的实质，就是通过发展区域经济来促使贫困群体增收。

在推进集中连片特困地区精准脱贫的过程中，还必须正确把握按时脱贫与长远发展的关系，做到在选择发展产业时目光长远，将扶贫举措与未来发展紧密结合起来考虑，而不是只图速效不计其他成本。同时，需辩证看待“五个一批”之间的关系，防止对扶贫对象进行机械式地划分归类，尽可能用好用足各项扶贫优惠政策。

二是坚持问题导向，及时对照检查精准脱贫进程中的问题和隐忧，并及时纠偏、校正精准脱贫的准心，做到未雨绸缪、防微杜渐。一些地方在推进精准脱贫过程中有急于求成心态，有的存在“数字脱贫”现象，作风不严不实。如果按照人均收入2800元/年的贫困线看，现在基层建档立卡的贫困人口有较大一部分都是“脱贫”的了。一些地方的做法是，脱贫指标从中央下达到省里再到州里然后到县里，县里就会具体到各家各户。各县驻村工作队看哪家生活好一些，就会跟户主谈，说好“该扶持的都扶持了，产业也做了”，让户主签个字就算“同意脱贫”了。实际上，除了那些因病因灾因残特别贫困的家庭，各家各户经济收入情况都差不多，也很难准确了解到农民的真实收入是多少，“农户家庭收入往往搞不准”。有的地方农户常常为“评不上贫困户”吵得很凶，而在领导、记者来得多的地方，有的人“不同意脱贫”会觉得不好意思，于是只好“同意脱贫”。

此外，各县实施的精准脱贫措施大同小异，尤其在发展产业方面，存在一窝蜂上、同质化竞争的隐忧。产业同质化竞争在基层难以避免，因为在市场经济条件下大家都是“哪个产业赚钱快就搞哪个产业”，基层也无力进行整体设计和科学规划，为了在竞争中抢得优势，大多是“先干了再说”。

三是逐步淡化贫困意识，鼓励各地探索创新，寻找符合自身资源特点的科学发展之路。目前从国家层面自上而下重视精准扶贫，这是有利于贫困人口的大好事。但是基层除了那些因病、因灾等特别需要救助的对象外，其他农户的家庭经济状况差别并不大。过于突出贫困意识，农户相互之间会“攀比”。一些地方过于突出贫困意识，导致基层扶贫的主体出现了错位：干部成了责任主体，贫困户反而滋生等靠要的思想。

扶贫必须加强思想引导，淡化贫困意识才能引导贫困对象自力更生、创业发展。当地开展了思想道德星级管理工作，每半年以组为单位召开小组会，通过打票、统计、公布等程序评出五星户、四星户、三星户、二星户。这一举动极大激发了村民正的争当优秀的动力，各项扶贫措施推行起来变得格外顺利。

四是持续完善政策，通过实施具体的财税优惠政策和建立地区间对口帮扶机制，引导各方力量共同推进集中连片特困地区精准脱贫。湘西州虽然生产要素丰富，但是生产成本偏高，基础设施投入历史欠账多，导致产业匮乏、社会资本缺乏前来投资的动力。有些产业之所以很难在偏远的贫困地区发展起来，实际上涉及一个生产力布局的问题。越是富裕的地方条件越好，生产要素越集中，相反，越是贫困的地方条件越差，社会资本越会选择远离。为打破这种“马太效应”，建议通过税率优惠、贴息等办法鼓励社会资本到贫困地区投资办厂。此外，可借鉴援藏、援疆模式，探索地区对口帮扶机制，让发达地区对口帮扶少数民族贫困地区。

人是一切工作成败的关键因素。2020年我国能否实现全面建成小康社会的宏伟目标，引导贫困群体迸发脱贫的内生动力至关重要，激发基层扶贫一线党员干部干事创业的积极性异常重要。在给这些党员干部明责任、压担子的同时，需切实改善其待遇，通过对党员干部明责予利，激励其创造性地开展工作，扎扎实实推进湘西等集中连片贫困地区精准脱贫。

（调研组成员：莫华英、徐光、李彤、顾玲、王丽丽、刘劲、王永生、王大武）