建设生态绿心 打造绿色城市群

滕飞 李忠 卢伟

十八大提出建设美丽中国，“绿心”作为城市系统主要的生态空间，有利于遏制迅速蔓延的郊区化趋势，有助于改善人居环境、缓解城市热岛效应、涵养水源、保持水土、保护生物多样性等，对城市有着生态、经济及社会学等多层重要意义，是我国生态文明建设和美丽中国建设的重要载体。

作为我国最具典型代表性的城市群绿心，长株潭城市群生态绿心位于呈品字型布局的长株潭三市中心，是长株潭城市群重要的生态屏障，也是长株潭两型社会建设的重要标志，面积达522.87平方公里，人口26.27万人。长株潭城市群把绿心地区作为长株潭“空间整合关键、功能提升依托、三市联系纽带”，极大促进了长株潭城市群的绿色发展，有效提升了长株潭城市群的品质。总结和研究长株潭城市群绿心保护的成功经验，凝练可复制、可推广的模式，对于我国其他城市群地区的绿色发展具有重要意义。

一、长株潭城市群绿心概况、做法与成效

长株潭两型试验区在绿心保护和建设上真抓实干、创新发展，取得了明显成效。

（一）编制“绿规、绿法”，引领和促进绿心建设

湖南省和长株潭地区逐渐形成了高起点、多层次、全覆盖的规划体系，架构起科学完备的顶层设计，成为统揽长株潭绿心地区协同发展的行动指南。2003年编制了《长株潭城市群区域规划》。2007年，获批长株潭“两型社会”综改试验区后，省委、省政府进行顶层设计，再次明确要求创新发展绿心。2011年，《绿心总体规划》获省政府批准实施。2014年，湘潭市又下发了《湘潭市对破坏绿心违法违规行为进行清理整治的工作方案》、《关于对绿心地区违法违规行为进行整治工作任务的交办函》，并建立起了绿心地区违法违规行为查处的长效机制。

2013年，省人大颁布实施《绿心保护条例》，建立了区域规划法规体系。同年，湘潭市在全省率先出台了《湘潭市落实长株潭城市群区域规划和加强生态“绿心”保护若干规定》，完善和强化了绿心地区项目和区域性重大项目选址的审批流程，严格项目准入制度并实行目标责任制管理。

（二）推行“反规划”，划定绿心地区管制红线

将绿心地区划分为禁止开发区、限制开发区、控制建设区三个层次，禁止、限制开发区占到总面积的89%，“绿心”禁止开发区面积占到生态绿心地区总面积的50.4%。禁止开发区内以生态修复、生态服务为主，只能从事生态建设、景观保护、土地整理和必要的公益设施建设，严禁其他项目建设；限制开发区只能发展高端、低碳的一、三产业，禁止发展第二产业；控制建设区采取发展提升策略，以解决“绿心”禁止开发区内原住民的外迁、居住、生活和就业问题。

（三）加大投入，增加生态产品

2012年，长株潭生态绿心地区森林覆盖率只有38.99%，比全省森林覆盖率平均水平低18.14%。为深入保护和建设绿心，长株潭三市通过植树造林、生态修复等方法加大生态保护力度，在建设用地极为紧张的情况下，长株潭城市群的森林覆盖率上升到55%。随着生态治理力度的加大，长株潭地区生态环境质量的明显好转。2014年长株潭大气环境达标天数比2013年上升7.2%。湘江干支流Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例达到88.1%，比2007年提高5.6个百分点。同时，长株潭人均公共绿地面积有所提升，人居环境得到了极大改善。这其中，生态绿心的作用功不可没。

（四）严格项目准入，发展两型产业

长株潭三市遵循设定产业门槛，积极清退污染企业，严格项目准入。“绿心”地区遵循第二产业退出原则，禁止第二产业进入禁止开发区与限制开发区，强制现有第二产业逐步退出；禁止发展污染工业、劳动和土地密集型的第二产业、高能耗产业、高密度房地产业等；针对第一、第三产业，设置严格的产业准入门槛，促進现有产业调整、改造、提质、优化和转型，强制不符合“两型”标准和产业定位的产业退出。

绿心地区充分利用自然生态资源优势，与周边产业错位互补，规划构建以生态服务产业为主导，文化创意、体育休闲、生态旅游产业充分发展，现代农业与现代服务业相互支撑，高新技术产业和生态宜居房地产业为补充，产业结构优化，发展方式集约，资源利用节约的绿色产业体系，建设成为国家“两型”产业示范区。

（五）严格执法，保护绿心生态资源

绿心保护条例通过后不久，湖南省长株潭两型试验区管委会配合湖南省住建厅开展绿心地区已审批项目的自查与清理工作，严格执法，构建涵盖国土、水政、林政等部门的执法体系，共清理违法违规项目200余起。

二、长株潭城市群绿心面临的困难与问题

虽然长株潭城市群绿心保护和建设已取得不少成绩，但是，作为一种创新，必然面临着旧观念、旧体制、旧模式的阻碍和挑战。当前，长株潭城市群绿心面临着保护与发展、生态与生产生活关系如何处理，建设需求与生态保护需求、经济效益与环境效益如何协调等诸多矛盾。

（一）经济建设无序，绿心面临被蚕食

自绿心提出以来，长株潭三市之间的绿心隔离地带并没有得到控制，反而在迅速缩小。绿心地区地处长株潭城市群的中心，开发潜力大，伴随长株潭三市城市化进程的加速，受各自利益的驱动，三市城市空间快速无序向绿心蔓延，各类房地产开发、交通建设、产业项目不断侵蚀绿心地区，毁绿现象依然存在。比如“楼宇经济”是绿心区内暮云镇的一张“名片”，各路开发商纷纷抢驻这块“宝地”。此外，京广铁路、长潭西高速公路、沪昆高铁等重要干线穿境而过，也在分割着“绿心”。

（二）缺乏配套政策和资金，地方保护绿心积极性不高

目前除了省住建厅出台了绿心地区规划管理的政策措施外，其他政策措施尚未制定或出台，致使市一级项目申报、资金筹措、出台保护细则等工作难以快速推进。围绕绿心保护，多元化、社会化的投融资体系尚未形成，而地方公共财政投入较低，公共财政支撑力度较弱，现行生态建设的相关政策，如生态效益补偿政策、植被恢复费政策、资源综合利用优惠政策等落实不到位。仅有的生态公益林补偿资金为 12元/亩/年，价格偏低，“一亩林地还不及一根竹子的价值”，调动不了当地群众保护绿心的积极性，乱砍滥伐、毁林建坟、采砂采石等现象时有发生。

（三）企业退出成本较高，地方财力难以承担

绿心地区落后产能及污染企业比较多，主要涉及高新区和昭山示范片区范围，企业退出成本高，难度大，因缺乏完善的补偿机制，单靠企业和市级财政无法承担企业退出成本。

（四）行政分割严重，统筹协调管理困难

绿心保护的统筹机制不完善，虽然长株潭城市群已制定了一体化策略，但实际上仍旧是三个相对独立的行政区。三市之间缺乏统一的管理平台，缺乏区域间的联系沟通机制、平衡发展共同保护机制、基础设施共建共享机制，统筹管理与利益均衡难以实现。由于省与市、三市之间没有形成相应的联系沟通机制和共同治理机制，往往是出现问题后才协调解决，导致绿心地区基础设施项目建设标准不统一、时序不同步、行政区域阻隔等诸多问题。绿心地区日益成为三市利益与矛盾集中的地区。

三、促进长株潭城市群绿心保护和发展的对策与建议

针对绿心保护中存在的问题，基于绿心地区的特殊职能，必须通过改革创新，完善机制，促进绿心由“被动保护”向“主动保护”转变。

（一）建立统筹协调机制

建立省级统筹、三市协调联动、县区乡落实的体制机制。抓紧编制出台绿心地区控制性详细规划。加快规划立法，进一步提升规划的权威性，由湖南省人大批准实施《绿心地区总体规划》，强化规划实施的法制保障。定期执法监督检查，强化规划落地的法制保障。成立长株潭生态绿心保护委员会，建立联席会议制度。通过协商统一部署和推进三市在绿心地区的规划布局、基础设施、生态项目、环境保护等方面的战略合作。

（二）建立生态补偿和企业退出机制

建立“政府引导、市场推进、社会参与”的多元化投融资体系，运用市场化机制，鼓励和支持社会资金投入绿心建设。一是建立生态绿心效益补偿办法。争取将长株潭城市群“绿心”地区纳入全国重点生态功能区生态补偿范围，在财政转移支付资金上予以支持，主要用于“绿心”地区环保基础设施建设。加大生态保护和修复投入力度，明确补偿办法，视财力状况继续逐步提高生态公益林补偿标准。建立绿心地区环境治理和运行维护专项经费，完善相关奖励机制，有效带动当地居民和社会力量对绿心保护的积极性。二是建立绿心地区企业退出激励办法。通过政策扶持、资金奖补等手段，积极帮助绿心地区合法工业企业异地搬迁或转型发展。

（三）构建常态化的公众参与监督机制

绿心保护和建设是一项长期性、艰巨性、复杂性的工作。要加强舆论宣传，运用多种宣传渠道和形式，大力宣传绿心保护与生态文明的重大意义、目标任务、政策措施和进展成效等，向当地群众宣传相关政策法规和生态低碳产业发展规划，将绿心保护转化为公民的自觉行动，从源头上缓解绿心保护的压力。进一步完善监督机制，充分发挥各级人大、政协、基层社会组织、社会团体以及公众的监督作用，为绿心保护提供重要保障。

（四）建立绿心地区差别化考评考核办法

建立绿心保护目标责任考核机制，实行目标管理，严格考核评价。进一步强化绿心地区生态文明类考评考核指标及其权重，弱化经济发展类的指标考核。相关评价指标纳入领导班子和领导干部综合考核评价体系，把考核结果与干部选拔任用、财政转移支付、生态补偿资金安排结合起来，考核结果作为奖惩的重要依据，让生态绿心地区保护考核由“软约束”变成“硬杠杠”。

（五）加大执法力度和处罚力度

坚持“依法依规、行业归口、属地管理”的原则，对违反环境保护法规和不符合绿心地区环境保护指标要求的生产企业进行严格执法。加强绿心地区环境监控，对发现的违法违规行为按照《保护条例》的有关规定，按照属地原则由所在县（市）区、示范区进行执法处理，加大对违法违规行为的处罚力度。对重大问题、突出要建立联合执法机制，由三地市开展联合检查和执法。

四、长株潭城市群绿心保护和发展的启示

（一）科学推进顶层设计，坚持规划的引领和统领地位

长株潭城市群绿心保护的经验表明，只有以科学的顶层设计和强化规划有效执行为重点，才能确保绿心保护和建设顺利推进。通过科学规划可以达到两个目的：一是将民主编制规划和实施方案作为形成共识、加强协调的过程；二是通过规划协调各方关系，摆脱不同地区的利益掣肘，实现重大项目协调推进、共同行动。

（二）实行保护性开发，促进绿色产业发展

我国人多地少的基本国情决定了不能像欧美国家那样留出大片的绿地作为纯粹的生态用地，要处理好绿心保护和经济发展的关系，应当充分借鉴长株潭城市群绿心的经验，坚持保护与开发并重的原则，以生态环境承载力为基础，完善產业退出机制，制定绿色产业准入标准，推动产业绿色转型，实现保护性开发。

（三）建立健全责任体系，细化和明确任务分工

我国每年制定大量规划，很多规划往往是纸上画画、墙上挂挂，特别是一些生态环境规划更是处于较尴尬的“弱势”地位，规划执行不力的一个重要原因是责任主体不明确，任务分工不清晰。长株潭的经验表明，要使绿心保护工作真正落到实处，必须要明确绿心保护的责任主体，建立绿心地区三级责任体系，明确任务分工，建立考核机制，并设立更高级别的领导协调机构，同时，严格责任追究制度。

（四）政府主导社会参与，发挥多方面积极性

目前，我国多数地方政府财力有限，生态建设和环境保护单靠政府投入往往力不从心。长株潭的经验充分表明，在绿心保护与发展中，一方面要积极发挥政府的作用，另一方面要引导全社会参与。政府通过规划引导、政策扶持等措施，加大对生态环保基础设施的建设和投入，推动绿心地区的产业转型和绿色发展。同时，加强宣传教育，积极引导全社会参与绿心保护和建设，引导社会资金投资绿心，引导企业转变生产方式，引导人民群众改变生活方式。此外，还要探索开放合作机制，充分发挥各市区县的积极性。培育和建立全民参与、各级政府配合的全社会保护和建设绿心的良好社会氛围。

（作者单位：国家发展改革委国地所）