供需两端发力遏制投资滑坡

2008年国际金融危机以来，我国全社会固定资产投资年度增长率经历了一个持续下滑的过程，从2009年高峰时期的30.5%迅速下降到去年的9.8%，下降了20多个百分点。2013—2015年，投资增速分别同比下降1个、3.9个和5.7个百分点，加速下滑的特征比较明显。去年的投资增速在1980—2015年的35年间位列倒数第7位，为新世纪以来的最低增长速度（见图1）。

再从月度投资增速看，去年以来，有7个月的投资月度增长率低于10%。其中，9月份和12月份分别都只有6.8%。而2008—2014年的7年间，只有2010年12月份的增速低于10%，其他月份投资增速均高于10%。今年1—2月份投资增速只有10.2%，同比下降3.6个百分点。目前，投资增长已经回落到了一个非常低的水平。另外，2010年以后，月度投资增速逐年下台阶趋势明显。2010年，月度增速保持在30%左右，2011年25%，2012年21%，2013年19%，2014年14%，2015年10%（见图2）。

去年，中央银行实施稳健的货币政策，保持银行体系流动性合理充裕。五次下调人民币存贷款基准利率，实施定向降准，稳定市场预期，引导信贷资源配置。财政政策也加大力度，全国安排财政赤字16200亿元，赤字率从前年的2.1%提高到2.3%。加快推进重点领域建设，推进重大工程包建设，大力推进PPP项目建设。办法不可谓不多，力度也有所加强，但从实际效果看，投资增速下滑的态势并没有得到遏制。

投资增速下滑的主要原因是：第一，经过20多年的高速增长，我国面临着过度工业化和过度城镇化的双重困境，传统制造业产能普遍过剩，战略性新兴产业也出现过剩现象，房地产库存压力巨大，这使投资者普遍对未来持谨慎态度。第二，经历两次金融危机的洗礼，宏观政策的作用空间变得狭窄。无论是财政政策还是货币政策扩张，都可能导致宏观杠杆率继续上升，从而给经济可持续发展带来更大隐患。总体来看，我国投资增长动能正在衰减，投融资约束也在增强。2016年，投资维持低速增长的可能性非常大，并继续加剧经济下行压力。

当前，稳增长已经逐步上升为宏观调控的主要目标，要实现稳增长的目标，必须促进投资的较快增长。投资从需求和供给两个方面影响经济发展，也决定了需求管理和供给侧改革的成效。从短期需求来看，投资具有乘数作用，投资是稳增长的关键因素，这并不因经济由高速增长转为中高速增长而有丝毫改变。从长期供给来看，投资是资本的形成过程，决定了未来潜在增长水平的高低。即使是全要素生产率的提高，从根本上讲也离不开投资的增加。可以这样理解，需求管理更强调投资的总量扩张效应；供给侧改革则重视投资的结构优化升级作用，注重投资的有效性。两者都需要投资发力。

加大财税资金和政策支持力度。从其他国家的经验看，只要不断完善中期财政规划管理，在某些时点赤字率达到4%或5%也可以接受。如果今年经济形势没有根本好转，在年中还应适时扩大财政赤字规模。要继续增加中央政府债务融资用于公共投资的规模，加大对国家重大基础设施项目建设的支持力度。建立和健全市场化的地方债发行机制，加快地方置换债券和新增债券发行进度和力度，形成稳定、规范的地方建设性融资渠道。

发挥地方政府的积极性和创造性。以国家级经济带、城市群、自贸区、新区为载体，鼓励“大区域政府”在土地、财税、金融、生态补偿等领域进行深层次的改革，真正实现区域间协同发展；参照澳大利亚国库公司的经验，在省级和副省级城市建立政府融资平台，发行债券并吸收政府机构的多余资金进行融资，同时，以贷款方式满足省市政府的资金需求；借鉴发达国家的经验，在明确担保债务融资的比例限制的前提下，允许地级以上政府对所有债务性融资工具提供担保。

实施公共投资项目的综合开发。目前，高速铁路项目建设可以采取“以地养路”新模式，即扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按一定规模控制，铁路建设项目配套安排的土地綜合开发所需新增建设用地指标，由国土资源部计划单列。建议将这种“公益性项目+经营性物业”综合用地模式扩展到城市道路、水利、教育、医疗、养老、文化、体育等公益性较强的项目中，为这些项目的公私合作创造条件。

探索更加大胆的农村土地制度改革。我国的土地法明确规定农村宅基地集体所有，农村住宅不能转让给城镇居民或企业法人，极大限制了愿意享受田园生活的城镇居民投资农村新居的热情。如果能够突破现有土地制度的限制，在确权、登记、颁证的前提下，允许农村宅基地转让给城镇居民或企业，就可以形成农村居民出宅基地，城镇居民出资金，共同建设农村新居的新局面，从而促进城镇资本向农村的涌流，推动服务设施向农村社区聚集，实现“就地城镇化”。

更好发挥金融支持实体经济的作用。发挥政策性银行和开发性金融机构的积极作用，加大对先进制造业和现代服务业的融资支持力度。大力发展政府主导或支持的担保机构，健全各级财政对企业融资担保的风险补偿机制，在中央和省级层面设立再担保机构或再担保基金。规范发展信托融资，积极发展融资租赁，支持民间资本与城市政府合作建立城市发展基金，支持保险基金设立针对重大项目的股权投资计划或债权投资计划。

（刘立峰，国家发展改革委投资所研究员）