论民主执政与依法执政

王中汝

【摘要】以民主执政、依法执政为基本方向，改革和完善党的领导方式和执政方式，是我们党肌体健康、长期执政的根本途径。党的领导和执政的实质，是支持、保证、组织、动员人民当家作主。民主执政，要求尊重人民的主体地位，理顺党委与人大、政府和社团组织的关系。依法执政，首先是依宪执政，要求制定、完善关于党执政的法律，为党的各种执政行为提供具体而详尽的实体和程序规范。民主执政和依法执政，是强化权力监督与制约、形成科学的权力结构和运行机制的关键。

【关键词】中国共产党 领导方式 执政方式 民主执政 依法执政

【中图分类号】D25/26 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.14.008

2002年，党的十六大首次完整提出改革和完善党的领导方式、执政方式问题，并将其列为政治建设和政治体制改革九大任务的第三位。2004年，党的十六届四中全会提出要完善党的领导方式和执政方式，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。科学、民主、依法，为党的领导方式和执政方式的改革完善提供了基本遵循和方向。2013年，党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，完善党的领导体制和执政方式，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。党的制度建设覆盖的范围更广，以领导方式和执政方式为核心，但又不限于领导方式和执政方式。这就更加凸显了科学执政、民主执政和依法执政对于我们党永续发展、长期执政的意义，凸显了对于我们建设学习型、服务型、创新型的现代化的马克思主义执政党的意义。

党的领导和执政的实质

从科学社会主义创立起，人民当家作主就是共产党人孜孜以求的政治目标。俄国革命成功后，当共产党人将理论付诸实践时，问题出现了。用列宁的话说，“说起来苏维埃机构是全体劳动者都可以参加的，做起来却远不是人人都能参加”，①这是因为，“由于文化水平低，苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。②换句话说，是党“替”人民作主，而不是人民自己当家作主。

列宁晚年想通过改革来解决问题，但没有如愿。自此以后，党“替”人民作主或“为劳动者实行管理”，成为苏联模式政治体制的根本特征：体现在决策方面，党对国家政治、经济、文化等各个方面的大政方针拥有决策权，任何国家机关不经过党中央的指示，都不能解决任何重大问题；体现在人事方面，党全面掌握苏维埃国家机关的人事任免权，即由党选拔、培养、分配和撤换国家机关的各级领导干部，实行任命制而非选举制。③党对国家政权的领导，是以党政不分、以党代政的方式实现的，国家权力机关的角色与职能不断弱化，变成了“通过党的决定”“把党的决定变成国家法令的表决机器”。④没有参与就没有认同，是政治学的一个基本原理。人民当家作主不能兑现，人民对共产党和苏联模式失去认同，至少失去了最起码的同情，在党遭遇危机时冷眼旁观而不施以援手，成为苏联解体的最主要原因。

在中国，邓小平1956年指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党……之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”⑤遗憾的是，邓小平的正确主张，与苏联模式的政治体制不相容，没有得到实施的机会。以至于人民公社化、“文化大革命”等系列脱离人民根本利益的政治运动，把党和国家拖入深重灾难之中。

历史的教训，促使党和国家领导人从改革开放伊始，就不断反思党的领导和执政的实质问题。持续探索的积极成果，体现在2002年党的十六大表述中：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”⑥这一表述方式更加具体化了，特别是“支持”“动员”和“组织”，彰显了党的领导和执政不是“替”人民当家作主。2014年，习近平总书记指出：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”⑦这一表述和十六大的表述一起，完整、科学地表达了党的领导和执政与人民当家作主的关系：党的领导和执政，不是“替”人民当家作主，而是支持、组织、动员、保证人民通过各种途径，实现当家作主的政治地位。

人民当家作主，要通过国家政权、群众团体以及基于公民个体的社会组织等方式来实现。支持和保证人民当家作主，势必改革过去那种党政不分、以党代政的领导和执政方式。与改革开放初期相比，现阶段中国经济社会发展呈现出更复杂的特征。社会经济成分多元化，社会利益关系复杂化，人们思想观念的独立性日益增强，新型社会组织不断涌现，改革和完善党的领导方式和执政方式的任务更加突出。旧体制下的“替”与“包办”，是以计划经济和资源垄断为前提的。如今，这个前提基本上不复存在。而且，经济社会事务的规模与复杂性，也使得“包办”成为不可能。也就是说，只有通过民主方式，党的领导才能取得被领导者的自愿认可，良性的领导与被领导关系才能形成。如果依然坚持“替”与“包办”的旧思维与旧体制，人民与党的距离会越来越远。改革党的领导方式和执政方式，是发展社会主义民主、巩固党的领导和执政基础、实现国家长治久安的根本途径。

民主执政

科学执政，要求各级党组织的执政行为，尊重而不能违背科学规律。人类对于客观规律的认识，是在丰富多样的生产、生活实践中完成的。民主执政，尊重人民的实践主体地位，确保人民通过各种渠道对公共事务有效参与，是实现科学执政的重要前提。科学执政，要通过民主执政来实现。民主执政，确保科学执政不落空。

理顺党委与人大的关系。我国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会常务委员会，是全国人民代表大会的常设机关。人大的法律地位是明确的。那种中国存在着党中央与全国人大两种最高权力的观点，从理论上说是站不住脚的。理论上错误的观点之所以有市场，根源在于党的领导方式和执政方式。用邓小平的话说，就是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”⑧的领导和执政方式。

人民代表大会，既是人民当家作主的最重要的政治形式，也是落实党的领导和执政的最重要的渠道。党的民主执政，首先要求理顺党委与人大的关系。按照传统的观点和做法，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都是党领导的，因此凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论、决定，然后由人大等组织分头执行。这种观点，表面上尊重了人大的决定权，实现了党的意志向国家意志的转换。实际上，忽略了人大的政治主体地位，将人大降低为党的决定的执行机关，将党意凌驾于人大所代表的民意之上。纵然，党的领导和执政地位，决定了人大必须执行党委的决议。但是，人大对党的决议，不应该是被动的全盘接受，而担负着认真审议、查漏补缺、力求完善的责任。正因为如此，党向人大提交的是具有议案性质的“建议”。人大经过讨论、批准之后，才能成为法律，或具有法律性质的决定等。例如，中共中央每五年向全国人大提交《中共中央关于制定国民经济和社会发展第X个五年规划的建议》，经全国人大代表的讨论、批准，才能形成具有法律性质和效力的《中华人民共和国国民经济和社会发展第X个五年计划纲要》，向社会颁布。

党的“建议”被人大代表讨论、补充并变成法律或具有法律性质的正式文本的过程，是党的民主执政实现的过程。作为执政党，党委有权就重大决策、人事等事项，向人大提出并由人大落实。作为代表人民行使国家权力的政治主体，人大有权就党提交的事项，交付全体人大代表进行审议、决定。人大的领导层，大多数是中共党员。具有中共党员身份的人大代表，也在人大代表构成中占了相当大的比例。尽管如此，党委与人大毕竟是性质完全不同的政治主体。两个政治主体的组织成分，纵然有重叠现象，比例也是很小的。相当比例的人大代表具有中共党员身份，但由于按照行政区划（解放军代表团除外）组团参会，往往代表了不同地区的利益。即使同样具有中共党员身份，由于知识结构、职业生涯等个人因素的不同，对于同一个问题的看法也是不同的。人大讨论、决定的过程，也是观点碰撞、利益博弈的民主过程。通过这个必需的过程，人民当家作主得以实现，党的领导和执政得以落实，民意和党意达到了高度统一。

在民主执政的过程中，存在着党委的“建议”被“驳回”并要求完善后再次提出的理论可能性，特别是在人事任命问题上。对于这个问题，不少领导人都做过深刻论述。例如，彭真就提出，“任人唯贤是我们党的方针”，“你有权提这个人，但大家认为他不够贤，缺点比较多，不赞成，怎么办？不赞成当然不通过，你能强迫我举手？所以，关键还是任人唯贤。这里有个是非问题，你说他贤，我看他不够贤。谁是谁非，实践是检验的标准。至于如何决定，那要依法办事，依法该由谁决定就由谁决定”。⑨万里也指出：“既然要人大投票，人大就有权肯定这一个，否定那一个，就可能同党委不完全一致。有的地方在这个问题上矛盾很尖锐，省委和人大都应该多做工作，做到既贯彻了党的决定，又发扬了民主，依法办事，使问题得到妥善解决。”⑩依“法”决定，最权威的“法”是宪法。按照宪法规定，国家机关重要人事的最终决定权，是在人大。

理顺党委和人大的关系，人大党组与具有党员身份的人大代表，发挥着关键作用。《中国共产党章程》规定，“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题”“党组必须服从批准它成立的党组织领导”。就其性质而言，党组是“实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证”。⑪人大党组和党员人大代表，有责任通过自己的努力，包括说服非党人大代表，实现党委的意图。这也是政党政治的一般原理。当然，这种说服工作不是强制，应该严格限制在法律允许的范围内，不能为实现党委意图而违背相关法律。当党委的决定有明显问题时，人大党组与党员人大代表，有责任、有义务及时向党委提出自己的意见，供党委决策时参考。在这个意义上，人大党组和党员人大代表，不仅仅是党委决策的执行者，同时也应该是党委与人大的桥梁。

从民主执政的角度看，党委与人大的关系，存在着双重逻辑：一是领导与被领导的逻辑；二是某种意义上的权力制约逻辑。人大通过党委“建议”的过程，既彰显了国家权力机关的宪法定位，也在一定程度上对党委构成了制约。如果真正能够发挥作用，这种制约会成为类似“文化大革命”这种由领导者错误发动的“内乱”的防火墙，⑫也能够促使党委向人大提出重要事项时，保持必要的谨慎，从制度上防范“拍脑袋”决策、“带病提拔”等政治弊病。

理顺党委与政府的关系。在以党代政、党政不分的体制下，党委与政府的职能基本上是合二为一的，且以党委为主导。毛泽东1958年批评国务院经济部门搞分散主义时编的四字诀，十分形象地说明了这个事实：“大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有诀，不离原则；工作检查，党委有责。”⑬毛泽东着重强调的，是党委与政府的关系，而不是党委与人大的关系，尽管“各方”包括人大在内。

政府的宪法地位，也是清楚的。宪法规定，政府是行政机关，是国家权力机关的执行机关。政府由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。然而，在以党代政、党政不分的体制下，党委与人大的关系不顺，人大的国家权力地位不彰，政府的宪法地位得不到切实落实。在法律层面，政府与党委的关系并不清楚。没有什么法律规定党委与政府的关系。在党委与政府之间发挥实质性作用的，是政治关系。这种政治关系，体现在两种制度设计上：一是基于党章的党组制度，政府党组必须服从批准它成立的党委的领导；二是党政职务兼任制度，政府领导人（包括部分副职），兼任同级党委的副书记、常务委员、委员等。毫无疑问，这种制度设计体现了党对政府的政治领导。但在现实政治生活中，却不同程度地影响到政府与人大的法定关系。上个世纪80年代修改宪法时，有人主张全国人大设立与国务院各部门对口的专门委员会，当时的总理就有所保留，认为自己“只能听勤政殿（指中央）的，不能有两个婆婆”。⑭“两个婆婆”之说，折射出政府地位的尴尬——法定地位与现实地位之间的冲突。也正是党委与政府法定关系的“不清楚”，为以党代政、党政不分体制留下了生存空间。

30多年来，经济社会的深刻变迁，对以党代政、党政不分体制提出了严峻挑战。首先，法律与现实的冲突。从法律上讲，政府实行首长负责制，政府首长要对其行政行为后果负法律责任。但在现实中，由于党的“一把手”集权，重大行政决策往往是党委甚至是书记决定的。当行政行为引发法律诉讼问题时，党委并非涉法主体，不需要出庭应诉，表面上是由政府承担责任，但损害是却是党委的威望。其中，党政不和问题，也由此衍生。其次，以党代政、党政不分体制引发的最严重问题，是“一把手”腐败。例如，近些年来，县委书记成为腐败重灾区，不少省会城市的书记也频出问题。书记不仅决定本地区的人事任免，也决定着招商引资、征地拆迁、市政建设、企业改制等经济社会发展重大项目，后者在“政务”意义上本属于政府的职权范围。多年来，党和政府不断向全社会强调反腐败的决心，可是腐败现象仍大范围蔓延，根子还在以党代政、党政不分体制。最后，党委负责“政务”，荒废“党务”，导致党委不管党、党建松弛。

理顺党委与政府的关系，还要回归宪法，确立真正的行政首长负责制。政府只对人大负责。党委对于政府的领导，要通过人大来实现。这样，政府头上的“两个婆婆”，就会变成“一个婆婆”。设在政府中的党组，仍然有保留的必要。在强调依法治国的新形势下，党组的主要功能是监督，特别是监督政府对人大决定的执行情况，监督党员领导干部的廉洁从政情况，监督法律的实施情况。

理顺党委与群团组织的关系。通过工会、共青团、妇联等群团组织开展群众工作，组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗，是中国共产党的“一大创举”和“优势”。⑮这种创举和优势，为中国革命的成功做出了重要贡献。但在党政不分、以党代政甚至是政社也不分的体制下，和政权机关一样，群团组织也难以发挥应有的相对独立的作用。改革开放以来，形势发生了根本变化，党对群团组织的领导，也要与时俱进。

完善群团组织定位，在坚持群团组织的“桥梁和纽带”角色的同时，应该突出群众团体的利益代表角色。工会等群众组织，传统上的定位是“党联系群众的桥梁和纽带”。其中，共青团还是党的助手和后备军。党章规定：“党必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群众组织的领导，充分发挥它们的作用。”这样的定位没有问题，但必须明确，群团组织首先是它所联系的群众的组织。党是代表最广大人民最根本、全局性利益的，但毕竟不同阶级、阶层的群众还有自己的具体利益。换言之，党领导下的群团组织，既要坚持党的全局利益观，更要凸显自己所联系的群众的利益。群团组织的角色定位，不仅仅是党的助手、桥梁和纽带，更应该是所联系的群众的具体利益的代表者。

在社会群体利益不断分化、利益关系日益复杂的今天，利益代表者的角色定位愈加重要。群团组织的这个角色，20多年前党就注意到了。1989年，中共中央强调，工会、共青团、妇联等组织，“在维护全国人民总体利益的同时，更好地维护各自所代表的群众的具体利益”。中央文件指出，“全国人民的总体利益同职工、青年、妇女的具体利益”，“在根本上是一致的”，但“职工、青年、妇女作为不同的社会群体，都有各自的具体利益”，他们“需要通过各自的组织表达和维护自己的具体利益”。“工会、共青团、妇联应密切同广大群众的联系，倾听群众的呼声，关心群众的疾苦，维护群众的合法权益，尽力解决群众的困难；同时，要在实际工作中引导职工、青年、妇女自觉做到个人利益服从国家利益、局部利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益。这样工会、共青团、妇联才会具有强大的凝聚力和吸引力，才能更好地调动广大群众的积极性。”⑯中央文件规定的很明确，但在现实中，近二十多年来群团组织的影响力并没有得到明显增强，也是一个事实。

究其原因，是过于强调“助手”功能，忽视群众利益代表者角色，使得群团组织在体制机制、机构设置、工作作风等方面，出现了严重的机关化、行政化等现象。党以“行政”手段控制群团组织，群团组织又以“行政”“靠山”为依赖，一方面失去创新群众工作的内在动力，另一方面也拉大了与群众之间的距离，发挥不了应有的向心力、凝聚力。2015年2月，中共中央印发了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，并于7月召开了历史上第一次党的群团工作会议，习近平总书记发表了重要讲话。《意见》指出，群团组织存在着“机关化”现象，存在着“基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够”、“在非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体中的影响力亟待增强”，“进取意识和创新精神不强”等问题。⑰《意见》中指出的问题具有一定的普遍性。

按照中央统一部署，2015年10月至12月，中央巡视组巡视了共青团中央。2016年2月，巡视组反馈了团中央工作中存在的主要问题，包括：党的领导弱化，改革创新行动不坚决、措施不具体，“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”问题仍然存在，等等。⑱4月，共青团中央发布了《共青团中央书记处关于巡视整改情况的通报》，进一步披露了中央巡视组所批评的问题。这些问题包括：“党的领导弱化”倾向，集中表现为“贯彻落实中央党的群团工作会议精神、推动共青团改革创新不够有力”、“有的团干部存在等、靠、观望思想”、“团中央书记处还没有真正把自己摆进去”等；“机关化”倾向，表现为一些机关干部习惯于坐在机关指导推动工作，甚至出现“下基层人去心没去，对青年的困难和需求无心解决”等；“行政化”倾向，表现为“团组织架构高度层级化，无法覆盖新青年群体”、“用召开会议动员青年、用行政命令下达任务”等；“贵族化”倾向，表现为“重精英、轻草根，代表性不足、覆盖面不广”等；“娱乐化”倾向，表现为“有的团组织在活动中迎合青年多、引领青年少，思想工作没有达到潜移默化、润物无声的效果”等。⑲

在群团组织的“四化”中，“行政化”是因，“机关化”“贵族化”和“娱乐化”是果。行政化，主要表现在从中央到地方的各级群团组织及其负责人，享有相应的行政级别和职务待遇，实质上由各级党组织任命并对任命者负责。当群团组织所联系的群体的具体利益，与被视为地方经济社会发展的整体利益相冲突时，群团组织便处在一种很尴尬的角色冲突之中。例如，企业改制问题，牵涉到工人就业安置、国有资产处置等事项。当改制企业的工人意见与地方党委政府的意见相冲突时，企业工会站在哪一边？如果站在党委和政府一边，其利益代表者的角色和相应的威信会受到质疑。如果站在涉事群体一边，无疑是“对抗”党委、政府的意志。这种“意见不一致”的状况，1989年的文件已经预见到了，但没有提出有效的解决办法：“党委的意见与工会、共青团、妇联上级组织的意见不一致时，党委可以根据实际情况作出决定，工会、共青团、妇联应按照同级党委的决定执行，同时可向上级工会、共青团、妇联组织反映。”⑳这段话的实质是，如果出现了意见不一致，群团组织必须执行同级党委的决定。在这种情况下，群团组织很难做好相关利益群团的群众工作。

什么因素导致了“行政化”？是党对群团组织的领导方式。消除“行政化”现象，增强群团组织的吸引力、凝聚力，根本途径在于改革党组织对群团组织的领导方式。考虑到中国改革的渐进性，群团组织的行政级别可以保留，但必须突出群团组织的群众具体利益代表者角色，并改变群团组织的运行方式。

首先，改革群团组织的领导人产生方式。在群团组织领导人的产生上，更好地发挥民主的作用，逐步提高选举的因素，提高群众或群众代表的参与程度，使在群众中有威望的人脱颖而出。现有的任命方式，已经不适应日新月异的社会，不适应思想观念变化巨大的各个群体。纵然被任命者也很优秀，例如团中央的书记处组成人员，就是在各地、各行业优秀年轻干部中选拔的，但他们在群众中的威望，恐怕得打个问号——没有多少人认识他们，更不用说群众工作的能力。改革领导人产生方式，在直面群众的基层更为迫切。没有实质性的参与，就没有真心实意的认同。通过民主渠道获得认同，将成为群团组织领导人进取创新、履行使命的根本动力。

其次，改变群团组织领导人的基本构成。解放思想，开阔视野，勇于招揽不同领域有突出贡献和影响、对社会有正面号召力的代表人物进入群团组织领导层。传统上，群团组织领导人大多出身于“官场”、事业单位、国有企业等行业，这种局面，已经远远落后于社会领域分化、多元化的社会现实。《共青团中央书记处关于巡视整改情况的通报》提出，要优化青联委员产生方式和结构比例，积极稳妥吸纳青年社会组织负责人、网络意见人士、新媒体从业者、自由职业者、留学归国青年等新兴青年群体的代表。《通报》所列新群体，是改革开放的产物，往往代表了锐意进取的创业精神。他们中间的代表性人物在社会上具有相当大的影响。这些人，只要认同中国共产党的领导，认同党领导的改革开放和现代化事业，不但可以成为代表，还可以成为群团组织的领导人。

第三，提升群团组织的话语权，从根本上改变群团组织的“花瓶”形象。地方党委在决策时，重视群团组织的意见，重视群体组织所代表的具体利益，并体现在决策结果中。例如，在企业改制、工资协商等问题上，突出和发挥工会的作用，尤其是在工会与地方党委政府意见不一致的情况下。

第四，创新群团组织的考核机制。现阶段，社会矛盾处于高发期，为群团组织发挥充分作用提供了更大空间。在拖欠农民工工资问题上，工会可以发挥作用。在妇女儿童的权益保护方面，如家暴、留守儿童等问题上，妇联可以发挥更大作用。在提高青年人的政治认同方面，共青团可以发挥更大作用。群团组织工作考核，应围绕着相关领域的难点、热点问题来。

最后，要改变群团组织是培养“官”或安排“官”的现实。诚然，群团组织的领导人，可以为“官”。尤其是，共青团是党的助手和后备军。但是，对于党来说，群团组织的更重要的使命，并非是培养“官”或安排“官”，而是围绕党的宗旨，教育和组织群众，实现当家作主。群众工作做得出色的，可以为“官”，但并不必然是“官”。将群团组织视为升官“捷径”，是对党的群众工作的最大背离。

“去行政化”，改革党组织对群团组织的领导方式，突出群团组织的群众具体利益代表者角色，对于几十年来以传统思维领导群团组织的党来说，是一件很不容易的事。尽管如此，为了国家发展的大局，党和群团组织自身，也在努力进行创新。2016年1月，一位农民工当选全国总工会兼职副主席，不享受包括工资在内的干部待遇，为工青妇干部选配改革开了好头。2016年2月，上海团市委新增加了四位挂职、兼职副书记，他（她）们的身份分别是媒体记者、企业一线研发人员和非政府组织领导者，也不享受包括行政级别、工资在内的相应待遇。这些在各自领域有相当影响的副书记的加入，是为解决“不接地气”问题而进行的初步探索，昭示着群团组织改革进入了一个新阶段。

依法执政

民主执政，要求政党通过合法程序执掌国家政权，行使公共权力，实践政治主张和理念。确保政党成为执政党，且执政行为不出现偏差的基本程序，是建立在民主基础上的法律。民主执政，必然要求依法执政。对于中国共产党来说，依法执政较民主执政更具革命性意义。从理念上来讲，实现人民当家作主，向来是中国共产党的奋斗目标。但由于缺乏法治保障，1978年前的人民民主受到很大限制，在“文化大革命”期间甚至被破坏殆尽。依法执政，是人民当家作主的法治基石。

依法执政的认识前提。对于中国这样的国家而言，依法执政的实现前提，是要分清党与国家、革命党与执政党的关系。

政党，是以取得国家政权、实施自己政治理念为主要目标的政治组织。国家，是由一定数量的领土、人民组成的实体。政党不同于国家。政党的成员，仅仅是全体公民中的一小部分。政党的纪律，仅仅适用于自己的党员，不适用于全体公民。法律，至少在形式上是国家意志的表达，是包括政党成员在内的全体社会成员必然遵守的强制性规范。革命党，是以推翻现存秩序、取得执政地位为目标的政党。执政党，是以维持现存秩序、巩固自己执政地位为目标的政党。所谓的现存秩序，主要体现在以法律为基础的社会架构上。革命党与执政党的思维方式、行事逻辑是不同的。无论目标多么崇高，革命党都以摧毁、破坏旧有法律为己任。旧有法律架构的崩溃，意味着它所基于并保障的社会秩序的坍塌。在这个基础上，革命党才能按照自己的理念和追求，建立新秩序。执政党则以捍卫法律实施、弘扬法律权威为执政的重要保障和内容，以此来维持社会秩序正常运行。

对于依法执政的两个前提，中国共产党并非始终清楚。不像西方国家，往往是先有近现代民族国家，后有近现代政党。在中国，先有中国共产党领导的革命，后有现代民族国家。在这种情况下，党与国家、革命党与执政党的界限，区分清楚的难度相当大。革命的成功，新中国的建立，意味着中国共产党由领导革命的政党，成为在全国（台湾除外）范围内执掌国家政权的政党。1949年第一届全国政协与《中国人民政治协商会议共同纲领》，1954年第一次全国人大与《中华人民共和国宪法》，均在法理上赋予共产党执政的资格，中国共产党也因此成为政治学意义的合法的执政党。但是，党并没有完全意识到身份资格的变化。在苏联模式的政治体制下，党政不分、以党代政，严重混淆了党和国家的本质不同。而且，由于革命的惯性作用，党忽视法律包括作为执政权来源的宪法的作用，在面临的新矛盾、新问题甚至是党内不同意见分歧时，不懂得也不会运用法律来处理，而是延用熟悉的阶级斗争、群众运动等革命方式，最终给党自身、国家和人民带来了历史性灾难。

直到改革开放时期，中国领导人才明确提出：“虽然党是代表人民、全心全意为人民的，但党员在十亿人民中只占少数，绝大多数是非党员。我们不仅有党，还有国家。”“讲形式，那就不仅有党，还有国家的形式。……凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”“两种形式，什么关系？我看，党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。”依法执政的提出，它所反映的政治理念，表明我们党在经历重重磨难之后，对于党和国家、革命党与执政党的关系，不仅有了比较科学的理解和认识，而且进入了实践探索阶段。

依法执政首先要依宪执政。在法律体系中，宪法是根本大法，是各部门法之母。一般来讲，宪法的主要功能，是确认人民主权的基本原则，规定人民的基本自由与权利，确立政治制度的基本框架与运作程序。我国现行宪法即1982年宪法，就充分体现出上述要素。至于1975年宪法和1978年宪法，尤其是1975年宪法，是在不正常的政治氛围下制定的，在很大程度上失去了宪法的本意。

1982年，现行《中国共产党章程》和宪法相继出台。党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”宪法序言规定，宪法具有最高的法律效力，各政党都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法总纲规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是直接针对执政党自身的。“各政党”，尽管包括共产党和民主党派，但鉴于共产党的领导与执政地位，首当其要的是共产党。

宪法与党章的规定，是依宪执政的主要法源。党的十五大提出的依法治国、建设社会主义法治国家的政治建设目标，进一步凸显出党的领导与执政方式改革的问题。依法治国，本质上要求党依宪依法执政。党做不到依宪依法执政，社会主义法治国家就建立不起来。党的十六大在提出依法执政重大命题之后，2004年，胡锦涛同志提出了“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”的重大论断。2012年，习近平总书记在庆祝现行宪法施行30周年大会上强调，全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。“依法执政首先要依宪执政”的提法，先后在习近平同志庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话和十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中得到强调。前后两届中央领导集体对依法执政首先是依宪执政的强调，表明我们党对依法执政问题有着高度的共识，对这个问题的认识也达到了一个新的高度。

依宪执政，为中国共产党的领导和执政提供最坚实的法理基础。一般认为，共产党的领导和执政，是历史的选择和人民的选择。这样的解释并没有错，但还不够。历史的正当性，不能充分说明现实的正当性。“我们深刻认识到，党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”更重要的，是人民的选择。不像多党竞争体制，中国共产党领导和执政的合法性，建立在全民参与讨论并由全国人民代表大会通过宪法的基础上。宪法关于党的领导和执政地位的规定，是党领导和执政的根本保障，也是党依宪执政的法理依据。不遵守宪法的规定，或凌驾于宪法之上，像1957年之后特别是“文化大革命”时期那样，只能弱化党领导和执政的合法性基础。

依宪执政，为社会各个群体的行动提供了示范。改革开放以来，党和政府的大政方针，基本上满足了现代化建设的需要，促进了经济社会全面进步。尽管如此，依然有不少具体政策，如国企改革、城市化战略、收入分配等，还是受到相关社会群体的非议与不满。在利益关系多元化、思想观念多样化的新形势下，具体利益时有摩擦的各个社会群体，如何把握自己的行为？执政党依法执政，特别是依宪执政，为争取利益的各种社会行为树立了标杆。执政党依宪执政，把自己的行为限制在宪法规定的范围内，而不像1978年前那样，动辄运用超越宪法与法律之外的群众运动与阶级斗争解决问题。社会各种具体利益之争，包括利益表达与实现，应该通过合法渠道进行。即使暂时缺乏相关法律，争取法律制定或修改的行为，也应该是合法的、和平的、理性的。依宪执政，摈弃滞后于时代要求的暴力思维，带头遵循自己领导制定的宪法和法律，以宪法为基本遵循，促进社会矛盾的解决，促进利益分配的公平正义，是中国共产党为社会注入的最大的正能量。它的示范意义，包括对公民法治精神、法治理念的影响，将随着时间的推移，逐步发酵、彰显。

依宪执政，为重大政治问题的解决提供了最权威的方案。宪法的制定和修改，尽管主要是执政党主导的，但也最大限度地体现了社会各界的共识。在中国的现代化进程中，这种宪法共识，对于解决可能发生的重大政治问题，具有特别的意义。1989年，社会上出现一些与党中央不同的声音。受中央委托，彭真与党外副委员长们进行了座谈。他明确指出：“国家机关，包括国务院，也包括全国人大常委会；各政党，包括共产党，也包括各民主党派；个人，包括普通老百姓，也包括党和国家领导人。法律面前人人平等，谁都必须在宪法和法律的范围内活动，谁都没有超越宪法和法律的特权。”在特定条件下，政治分歧无法避免。但是，只要执政党依宪执政，社会各界依宪行动，以宪法为准绳，纵然政治分歧无法避免，但总会得到比较圆满的解决。

依宪执政，为政治体制改革提供了根本方向。政治体制改革涉及的范围很广，在国家层面上，涉及到各种国家权力主体的关系，国家权力主体与人民的关系等；在党的层面上，涉及到党与国家政权的关系，党自身的民主化包括党员权利的行使、民主决策、民主监督等；在社会层面，涉及到人民政治参与、社会自治等。社会上，也有各种关于政治体制改革“突破口”“切入点”的意见。在中国，最主要的政治主体，是执政党和各种国家权力机关。中国的以宪法为核心的法律体系，也随着经济社会的发展不断完善。这种状况，决定了政治体制改革的主线：落实宪法规定，理顺党与国家政权的关系，保障人民权利。偏离“依宪执政”这条连接执政党与国家政权的主线，任何全局性的关于政治体制改革的设计，要么沦为纯粹幻想，要么导致政治动荡、国家失序。从这个意义上讲，围绕着依宪执政推进政治体制改革，既是发展民主的内在要求，也是推进社会主义法治建设的关键。

推进关于党领导和执政的法律建设。依法执政的“法”，首先是宪法，但又不能局限于宪法。宪法规定的是原则，是价值取向，是党领导民主发展和法治建设的大方向。在原则、价值取向与大方向的基础上，党的依法执政实践，更需要制定、完善关于执政的法律，为党的各种执政行为，提供更具体、更详尽的实体和程序规范。

推进党与国家政权关系的法律化。党不是国家政权，不能直接命令国家政权，通过什么途径实现自己的领导与执政？习惯的说法，是党通过国家政权，将自己的路线方针政策，上升为具有强制性的国家意志，并使自己推荐的人选，担任国家政权领导职务，来实现领导和执政。接下来的问题是，党的意志转化为国家意志的具体途径是什么？现行的做法，是通过党组制度和国家政权机关的党员。例如，在党与全国人大及其常委会的关系上，全国人大常委会涉及到立法、监督等重要事项，需要通过人大党组向党中央“请示”；党中央讨论、批准后，或者在中央向全国人大及其常委会提出“建议”后，相关事项才进入全国人大及其常委会的法定程序。

除党组制度外，党还通过发布党内意见、通知等形式，规范党与国家政权的关系。例如，2005年，中共全国人大党组制定了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，该《意见》由中共中央向全党转发。《意见》提出，要从制度上保证和加强党对全国人大工作的领导。“全国人大会议的召开，全国人大常委会会议的议程安排，全国人大及其常委会的五年立法规划、准备制定的政治性法律和重大的经济法律，有关法律起草中遇到的重大问题，法律审议中重大的分歧意见，以及监督和决定重大事项、干部任免等工作中的重大问题，由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进入法定程序。”党中央的“决定或者批准”，是《意见》列举的重要事项进入法定程序的前提。

以党组制度等党内制度规范党和国家政权的关系，进一步强化党对国家和社会事务的领导，与缺乏制度规范相比是一大进步。但是，与全国人大及其常委会通过的代表国家意志的法律相比，以党内制度规范党和国家政权的关系，缺乏应有的法理权威。这个问题，可以分两个方面来讲。首先，在依法执政的时代要求下，党的执政行为，包括上述党与人大、党与政府的关系等，尽可能纳入以宪法为首的法律体系内，而不是通过党内法规来实现。党内法规，主要功能应定位于规范党内关系，而不应规范党与国家政权的关系，后者应由全国人大及其常委会通过的法律来规范。换言之，依法执政的“法”，主要是以宪法为核心的国家立法机关颁立的法律体系。因此，暂且不管其内容的合理性如何，就其形式而言，诸如《中国共产党党组工作条例》《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》等涉及党与国家政权关系的党内法规，最好由全国人大及其常委会去制定，方能最大限度地体现其合法性、权威性。宪法规定了中国共产党的领导与执政地位，具体法律同样可以规定中国共产党的领导与执政程序。

在党与国家政权的关系法律化之外，还存在着党领导的多党合作和政治协商制度的法律化问题，以及党与群团组织、社会组织的关系法律化问题。社会主义民主的制度化、法律化，是改革开放以来我国政治建设的主线。制度是分层次的，最权威、最重要的制度是代表国家意志的法律。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国的“一项基本政治制度”和“具有中国特色的社会主义政党制度”。多年来，我们不断强调多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化，十八大也要求要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。但是，以政协章程、党委文件形式而非国家法律规范多党合作和政治协商的状况，至今没有根本改变。不能设想，宪法规定了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，政治协商、民主监督、参政议政的基本价值又被广泛承认，但同时又不充分落实在具体法律上，这样的基本政治制度及其功能怎么实现。这种状况，对中国政治的良性发展、运行十分不利，亟需改变。

政治问题法律化，是革命党向执政党转变的重要标志。《刑法》将“反革命罪”更名为“危害国家安全罪”，就是一例。全面推进法治建设，关于党的领导与执政方式的法律化，无疑是最核心的部分。党的领导方式和执政方式的法律化，既有形式方面的要求，更需要有实质性内容。至于要制定何种类型的法律，法律的具体内容如何，党组织、人大与政府之间的权力如何划分，最终要取决于大部分具有执政党党员身份的全国人大代表，取决于他们代表的民心与民意，取决于他们对党的意志与人民意志的平衡，取决于党对这个问题的必要性、紧迫性的认知。因为，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”，“民心是最大的政治”。

民主执政和依法执政体现了权力监督制约精神

绝对的权力导致绝对的腐败。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国唯一的执政党，但党的领导权与执政权，决不是不受监督和制约的绝对权力。1978年以前，我们对这个问题不清楚，对各种权力的性质与边界认识不清楚，这是党政不分、以党代政体制得以形成的认识方面的原因。随着改革开放的深入与社会主义建设实践的发展，我们党对权力监督和制约的认识大为深化。民主执政和依法执政，既是党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的根本途径，也是实现权力监督与制约、避免出现绝对权力的关键。

权力的监督与制约，是我们党科学认识权力的积极成果。党的十六大提出，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，加强对权力的制约和监督。习近平总书记进一步提出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”明确有“不同性质的权力”存在，在我们党的历史上还是首次。具体来说，这些权力包括“党的执政权和国家立法权、行政权、司法权”。在一党执政的条件下，通过改革和完善党的领导方式和执政方式，通过民主执政和依法执政，实现不同性质的权力之间的监督和制约，是建立符合国情的监督和制约机制的有益探索。

民主执政，包括执政权在内的不同性质权力之间的互动，特别是执政党意志与人大代表所代表的人民意志互动交融而转化为国家意志的过程，本身就体现了权力监督与制约精神。这是党的十八届三中全会所要求的：“形成科学有效的权力制约和协调机制”，必须“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。依法执政，党的领导和执政方式的法律化，是从法律上监督和制约党委的领导和执政行为。彭真曾经指出，“有人问：是法大，还是哪级党委大、哪个党委书记大？当然是法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律”。彭真的这个主张，只有通过完善关于党委职权的规定、为党委的领导和执政行为划定法定边界之后，才能变成现实。

遵循民主执政和依法执政精神，不断推动党的领导方式和执政方式改革，推动关于党的领导和执政的民主法治建设，必然会在党委、人大、政府等政治主体之间，在不同性质的权力之间，形成合理的带有法律性质的权力分工关系。法律的权威性、强制性，对任何一个政治主体来说，都是一种制约。当然，监督与制约的程度，需要根据国情认真研究。无论如何，不能搞成西方国家那种相互扯皮的“三权分立”模式。民主执政和依法执政及其蕴含的权力监督与制约的实现，不但有利于党的肌体健康与长期执政，而且将会成为中国的政治健康发展的强大推进器。

注释

《列宁选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第766、770页。

黄宗良、高金海：《苏联政治体制的沿革》，北京：春秋出版社，1988年，第18～20、66页。

《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第218页。

《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，北京：中共中央党校出版社，2008年，第459页。

习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。

《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第328～329页。

《彭真委员长讲话选编》，武汉市人大常委会编印，1986年，第115～116页。

《万里文选》，北京：人民出版社，1995年，第604页。

《中共中央政治局常务委员会召开会议听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报》，新华网，2015年1月16日。

党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”（《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，第96页）从这段话表明，党和国家是有区别的，不是同一个事物。党内民主与国家民主双重不足，导致权力集中于党，党的权力又过分集中于个人，使得党和国家都“难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”。如果双方之中有一方民主健全，最好是民主制度都健全，“文化大革命”那样的灾难就难以发生了。从这个角度讲，健全的人大制度，对党也是一种制约，且是健康的、必要的制约。

逄先知、金冲及：《毛泽东传（1949～1976）》上卷，北京：中央文献出版社，2003年，第768页。

王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，北京：中国民主法制出版社，2012年，第88页。

《习近平出席中央党的群团工作会议》，新华网，2015年7月7日。

《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》，1989年12月21日。

《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，新华网，2015年7月9日。

《中央第二巡视组向共青团中央反馈专项巡视情况》，中央纪委监察部网，2016年2月4日。

《共青团中央书记处关于巡视整改情况的通报》，中央纪委监察部网，2016年4月25日。

《彭真文选》，北京：人民出版社，1991年，第493、656～658、389页。

胡锦涛：《在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上讲话》，《人民日报》，2004年9月16日。

习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。

胡锦涛：《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2008年12月19日。

例如，“党中央高度重视立法法的修改，将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后，根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上，形成了提请大会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》。”参见李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》，新华网，2015年3月8日。

《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》，2005年5月26日。

《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，北京：中共中央党校出版社，2008年，第595、546页。

《习近平总书记重要讲话文章选编》，北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2016年，第362页。

《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第59、120页。

责 编/樊保玲