从“两权分置”到“三权分置”

郑风田

“三权分置”是继家庭联产承包责任制后又一重大制度创新。要彻底释放政策的潜力与效力，还需要修改诸多法律制度并完善相关配套政策。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》）。《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。这标志着农村土地改革迎来“三权分置”时代，是继家庭联产承包责任制后又一重大制度创新。

农村土地实行“三权分置”，既是农业现代化发展在现阶段的需要，又是解决好农民问题的需要，二者不可偏废。《意见》是在各地试点基础上制定的大政方针，要彻底释放政策的潜力与效力，还需要修改诸多法律制度并完善相关配套政策。

让农民土地放心流转

早在2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组组长习近平便在中央深改组第五次会议上表示，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。

1978年，我国实行家庭联产承包责任制，实现了农村土地集体所有权与农户承包经营权“两权分置”，拉开了农村改革的序幕。30多年来，“两权分置”赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，调动了农民的积极性，也为我国农业的长足进步提供了制度保障。

近年来，随着工业化、城镇化的深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。据统计，目前我国已有三分之一的土地发生了流转，全国2.3亿户承包土地的农民中，有6600万户或多或少地流转了土地。而自去年8月国务院正式启动农村承包土地经营权抵押贷款试点工作以来，已经有近300个县级行政区开展了相关试点。

把土地经营权从承包权中另立出来，既考虑了农业现代化发展的需要，也考虑到保护农民土地权益的需要。我国目前人均土地细碎化问题严重，且有近2.7亿农村劳动力在城市打工，如何提升土地经营效率成为一个现实问题。“三权分置”可以解决因为土地规模细碎化而带来的规模难以扩大的困局，为未来规模经营、提高生产率奠定基础。《意见》要求，严格保护农户承包权。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。这无疑给广大农民吃下一颗“定心丸”，可以让农民放心地把土地流转出去，并获得租金收益。

自愿有偿流转土地经营权

经营权是考虑土地流转出租的需要，也是保护农民不因此而失去土地的需要。历史上，我国多次大动荡与大量贫困农民失地有很大关系。土地是农民的基本社保，而只有通过另立经营权，才能防止农民失去保命的土地，还可以提高稀缺土地的使用效率。很多农民在城市打工，但尚买不起住房，工作稳定性差，而农村土地就是他们的重要社会保障。实行“三权分置”，农民一旦在城里因经济不景气而失业，还可以返回家乡，要回土地，保证基本的生存需要。

但土地流转一定要尊重农民的意愿，实行自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令和行政瞎指挥。中央强调土地流转的方向是要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产，让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和发展条件，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。

工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。同时还要坚持依法、自愿、有偿的原则，支持引导农户采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他方式流转土地经营权，支持土地向农村特色优势产业流转，带动土地利用向规模、集约、高效方向发展，做大做强特色优势产业等。

当务之急是产权明晰

农村土地承包经营权改革需要做许多基础性工作，只有这些工作完善之后才能把改革的潜力释放出来，其中非常重要的一点就是相关法律制度的修改与完善。我国农村土地立法一直严重滞后于社会实践，现行的政策与法律有诸多矛盾之处，因而要根据我国国情建立相应的法律体制，比如经营权究竟是债权还是物力，抵押权的范围、风险管控等。同时，还要进一步开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，保持现有土地承包关系长久不变。

形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。当前，我国农村土地制度改革的当务之急是产权明晰。首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体资产的所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞“一刀切”，避免产权主体虚置与权能重叠。

《意见》还提出，将研究经营权抵押、承包权退出办法。这个问题文件并没有细讲，但在现实中，尤其是未来也是一个相当重要而棘手的问题。中国台湾在城市化过程中，那些早已进城的农民因期望土地增值而拒绝放弃农村土地，但人早已离农，导致农村土地陷入低效利用的境况。人口众多且土地稀缺的大陆，是经受不起土地资源大量闲置低效使用的。因此，对于那些在城市有稳定工作、住房与社保，长期离开土地也不想再继续保留土地的人员应该允许探索，寻找解决方案。比如可以采取赎回的办法，以提高稀缺土地资源的利用效率，防止台湾土地悲剧的重演。