为什么要设立独立的未检机构？

刘瑜

2015年12月23日，最高人民检察院未成年人检察工作办公室（以下简称“高检未检办公室”）正式成立，标志着检察机关四级未检机构组织体系基本构建完成，未成年人检察工作进入新的发展阶段。最高检有关负责人表示，成立高检未检办公室有利于将原来分散在检察机关内部各个业务部门的未成年人检察工作和司法资源有效整合起来，实现未成年人司法保护工作的集约化和专业化，推动未成年人司法保护综合体系建设。就未成年人司法制度建设，本社记者采访了少年司法领域专家、北京师范大学教授宋英辉。

记者：去年年底，高检未检办公室正式成立。同年6月，您作为最高检专家咨询委员之一，联合其他四位专家向最高检提交了一封“关于检察改革中加强未成年人检察工作的建议”的信，得到了最高检党组的高度重视。您能讲述一下当时为什么要提交这样—封信吗？

宋英辉：随着司法改革推进，实行扁平化管理和司法员额制，有些地方法院、检察院对这些举措在认识上产生了偏差，认为未成年人案件数量不大，将原来已经建立的未成年人案件审判、检察机构合并甚至予以撤销，使得未成年人案件办理的专业化建设受到很大冲击，这是不符合中央强调的司法改革应当遵循司法规律这一精神的。

成年人案件虽然数量庞大，但这并不能成为撤销合并未成年人办案机构的理由。未成年人司法有其特殊规律。成年人案件中主要是审查证据、认定事实、适用法律，大多数能由检察官或法官独立完成。但是，未成年人案件与成年人不同，在很多程序上有特殊的要求，比如说对未成年人案件要引入社会调查、通知合适成年人到场、心理疏导等要求，要做家庭监护的支持，要与政府相关部门、群团组织、专业社会服务机构衔接等。尽管案件不多，但工作量却很大，且涉及面很广。如果没有专门的未成年人检察、审判机构，专业办案队伍就难以保障，就无法保证涉案未成年人由专业人员办理。

少年司法的理念、原则、制度和程序均与成年人案件不同。各国长期实践及研究数据表明，适用成年人案件的司法体系会让未成年人交叉感染，极易使其形成封闭心理和反社会人格，导致再犯，对社会的后续危害极其严重。因此，对未成年人案件的办理必须要专门机构和专门人员，这样才能采取专业的措施对实施危害社会行为的未成年人予以干预，防止其形成反社会人格，促使其回归社会；同时，专门机构、专门人员对未成年被害人保护也同样重要。

鉴于未成年人保护工作的重要性、未检工作的特殊性和专业性以及未成年人司法特有的规律性，应当在检察体制改革中整合未成年人检察职能，对未检业务类别、人员力量配备等专门予以研究和考虑，使制度建设符合未成年人身心特点、符合未成年人司法规律和保护未成年人的现实需要，而不应将未检作为普通案件的办案部门来考虑，更不能像有些试点地区简单地将未检机构合并于公诉部门，以确保在司法体制改革中强化未检职能。因此，我们建议检察机关要设独立的未检机构。对此问题最高检党组高度重视，曹建明检察长作了重要批示，多次听取未检工作汇报，专门研究成立高检未检办公室。

记者：我国未成年人保护法专门规定，公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件，应当照顾未成年人的身心特点，以利于更好地教育、感化、挽救这些未成年人。那么，未成年人案件在办理过程中的特殊性在哪里？

宋英辉：少年司法的理念是关注行为人而不是行为，关注的是行为人走向犯罪的根源在哪里和如何让他们顺利回归社会，而不是对行为的惩罚，这一点是同成年人不一样的。一个“问题少年”背后一定有一个“问题家庭”或者“问题生活圈子”，走向犯罪的道路很大程度上取决于这个家庭和生活圈。

大量实践表明，对未成年人单纯惩罚没有任何好处，反而会使他们形成反社会的性格，这样对社会的危害将更大。各个国家在办理未成年人案件时都有一个理念，这一理念是指在未成年人刑事司法中尽量采取反传统的刑事制度或措施，即尽最大努力做到非犯罪化、非刑罚化、非羁押化和非监禁化，以更好地保护未成年人的权利。当然，这并不是说放纵这些未成年人，而是强调尽可能用其他更有效的专业方式对涉罪未成年人进行心理干预和行为矫治，有些情况下这种专业干预措施甚至是十分严格的。如果通过这种方式能达到目的，就不一定要判刑，除非不得已。这样做的好处，是避免服刑造成交叉感染，影响其健全人格，也可以避免标签化，更有利于其回归社会。

记者：高检未检办公室的成立，意味着检察机关四级未检机构组织体系基本构建完成，同时也打破了检察机关内设机构壁垒。请宋教授为读者解读一下，高检未检办公室成立的意义何在？在全国范围内，成立专门的未成年人办案机构的意义何在？

来英辉：少年司法的理念和法律制度的要求，包括具体的方式方法都与成年人不同，比如讯问、询问方法差别就很大。未成年人案件办理更需要专业化的队伍，不仅仅是法律层面，更需要教育学、心理学、犯罪学、社会学等多方面的知识。未成年人案件除了证据、事实、法律之外，还要做很多其他工作。比如心理疏导、对家庭进行评估、对家庭监护进行支持等。这些都需要专业的、专门的人去做，而专门机构正是办案队伍专业化的保障。

未检工作除了专业化、专门化以外，同时还需要社会的支持体系。因为办理未成年人案件，许多工作仅仅靠办案的检察官去做，根本没有办法做到，需要专门的部门去协调。

再有，未成年人案件办理也特别需要同政府的有些部门进行联动衔接的机制。比如这些孩子需要入学、就业或者技能培训，办案部门就需要与相关机关、社会力量去联系。如果没有独立的机构，这是办案人员个体是很难完成的。

未成年人未来的发展还涉及家庭监护的问题，这是一个综合保护的问题，涉及刑事、民事、行政，也涉及很多专业力量和社会支持体系。总体上来说，未成年人案件办理如果没有专门机构就很难保证有专门的人员，很多工作脱离机构是很难去做的。

高检未检办公室设立之后，与之前的工作效果明显感觉不同。高检未检办公室现在做未成年人案件办案的指引，并要求今年所有省级检察院要全部建立独立机构。同时，对案件评价的指标同成年人也要区别开，现在对未成年人案件的评价更多考虑的是，为挽救未成年人做了哪些工作，效果怎么样。这些都会对未检工作起到积极的推动作用。有专门的机构、有专门的理念、有专门的管理体系，能更好地贯彻法律规定的“教育、挽救、感化”的方针。专门机构对被害人的保护也更加专业化。比如，如果不是专业的办案人员，去了解一个被性侵的被害人，一次问不清楚可能会多次问，这样对被害人就会造成多次伤害。但如果是经过培训的专门办案人员，一次问清楚，并且会采取不伤害被害人的方式。对未成年被害人会更多地采取心理疏导，尽可能让被害人脱离受侵害的阴影。这些都是传统的办案模式无法达到的效果。

实践证明，凡是有专门机构的地方，未检工作做的就好，未成年人保护和犯罪预防做的效果就好。几天前，我们走访了河北省保定市阜平县。2012年年底，习近平总书记在阜平考察时指出：“治贫先治愚，把下一代的教育工作做好，是扶贫之根本。”因为当地检察院有专门的机构，所以他们在上级检察机关指导下，依靠当地党委，联系相关部门，在预防青少年犯罪方面构建了一个“护航少年”的平台，预防效果非常明显。阜平县人口不多，未成年人每年犯罪数量大约十几件，在建了“护航少年”的平台之后，去年一年的案件只有两起，下降幅度非常大。不仅如此，他们做到了对每个未成年人进行有针对性的提供帮助，切实解决他们面临的问题，这对社会稳定发挥了十分积极的作用。

记者：检察机关作为宪法规定的法律监督机关，一切行为必定要于法有据，其内设机构也应当在法律框架下严谨科学设立。您能否从学者的角度评价一下，高检未检办公室成立的依据是什么？

宋英辉：从国外经验来看，不管是大陆法系还是英美法系，少年司法体系都是同成年人分开的，不管是独立于普通司法机关还是设在普通司法机关内，都有专门的、独立的机构。设立专门机构办理未成年人案件，是绝大多数国家的做法。

我国未成年人保护法第55条规定，公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。我国刑事诉讼法也规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理未成年人刑事案件，应当由熟悉未成年人身心特点的审判人员、检察人员、侦查人员承办。这些都是在强调办案机构、办案队伍的专门化、专业化。另外，以往改革，未检机构建设已经取得一定成果，司法改革应当巩固以往成果。更为重要的是，中央强调此次司法体制改革应当坚持的原则中，有遵循司法规律这一项。少年司法的规律同成年人有明显的不同，因此，建立独立的未成年人案件办案机构，既是法律上的要求，也是遵循司法规律的体现，是深化司法体制改革的需要。

记者：自1986年上海市长宁区检察院成立我国第一个“少年起诉组”，我国未成年人检察工作已经历了50年的发展历程。您能否评价一下我国未检事业的现状？

来英辉：未检的30年应该说取得的成就很大，从机构建设方面来说，检察机关四级未检机构组织体系基本构建完备。现在全国四级未检机构从上到下都有了，尽管有些地方还在逐渐建立。从组织保障来看，党和国家对未成年人有着特殊的保护政策和法律实施。这些年来出台了一系列针对未成年人检察的规定，比如，最高人民检察院关于《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》《最高人民检察院关于进—步加强未成年人刑事检察工作的通知》等。

需要特别指出的是，去年最高检发布了《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》，措施强调了几个方面：强调了对未成年人全面、综合的保护；强调了检察机关内部各个机构之间建立联动机制，不管是办理未成年人案件还是成年人案件，只要是涉及未成年人，在办案中一定要考虑到未成年人的利益；强调了检察机关、法院、公安、司法、行政部门的联动，特别强调检察机关同政府相关部门和群团组织的建立机制，办理未成年人案件很多情况下离不开政府的相关部门，比如说教育部门、民政部门、妇联、共青团等；强调了同专业社会力量的密切合作。最高检的八项措施基本上形成了一个对未成年人保护和犯罪预防的体系性的机制。所以，我感觉未检30年取得的成就很大。

记者：未检50年，逐步形成了符合司法规律和未成年人特点的工作机制，专业化队伍也实现了从无到有到逐步壮大，有力推动了国家未成年人法治建设。但随着社会的发展，给未成年人检察工作提出了许多新要求、新挑战。您认为，目前我国未检事业的制度建设还存在哪些问题？未检制度应建立怎样一个长远的目标？

宋英辉：未检事业本身取得了很大的成就，但对未成年人的保护涉及方方面面，我认为，未检自身的机构建设还要进一步加强，特别是还没有建立独立机构的地方应加快脚步。要保持未检机构工作人员的稳定性，专业人员不能有太大的流动性，还有就是在检察机关管理上，对未检案件办案量的考评应该是独立的，有别于成年人的，不能单纯以办案量去做考评。此外，未检办案人员的待遇要充分考虑，因为有一些社会调查、评估和家庭支持是非常辛苦的。

在我国现行体制下，法律监督地位使检察机关能通过内部联动和外部联动在推动未成年人保护与犯罪预防工作方面作出更大贡献，这是我国司法体制的优势。检察机关在这方面充分发挥职能，也是广大群众期待和欢迎的。因此，要积极推动建立公检法司之间，司法机关同政府、群团组织、相关部门之间的联动机制。这样，才能形成有机的整体来保护未成年人的利益。

未检事业的发展还需要未成年人法律体系的完善。对整个国家来说，未成年人保护的法律体系要进一步完善，现在的一些重要制度比较欠缺，比如家庭监护、国家监护的问题，对严重不良行为的早期干预我们国家也基本是空白，还有关于儿童福利、儿童利益最大化这些规定该如何落实到具体制度上，还是需要从立法角度规范。此外，现在的法律规定有些可操作性不强，刚性不足，需要考虑如何使其更好操作。

就整个体制和机制来说，现在检察院基本有了专门机构，但法院还没有完全理顺，少年警务只是个别地方在探索，这些都需要进一步解决，只有公检法司形成联动机制才能更好地保护未成年人的利益，也才能做好未成年人犯罪预防工作。

除此之外，还有机构和职能分散的问题，政府和群团组织，各条线都只管一点点，但找不到真正牵头的部门，职责不清楚。如果没有相互衔接的机制，国家投入的大量资源就无法做到共享。未来发展中，政府应该明确到底哪一个部门需要负起责任，职责清晰，才能让司法机关和政府部门形成一个联动的关系，做到信息共享、资源共享，使得效益最大化。我认为，整个国家应该朝这个方向去努力。