工业用地二次开发政府管理策略浅析

秦元高

[摘要]近年来，随着我国城市化发展进程的加快，城市的建设用地和规模也随之不断扩张，很多城市的土地利用规模已经接近极限。随着国家对土地政策调控的日益严格，我国土地紧缺问题日益明显，特别是我国的东部地区，土地紧缺问题更为严重。城市经济在改革开放的大环境中得到迅猛发展，这使得我国城市产业结构和土地利用结构得到不断调整，工业用地的升级改造也就成为城市发展建设中不容忽视的问题。本文将就我国工业用地的二次开发与升级改造进行探讨，为我国城市提供新的发展空间，为优化产业布局、提升产业等级、提高土地使用效率等方面提供有价值的建议。

[关键词]工业用地 二次开发 政府管理策略

一、工业用地“二次开发”的新背景

随着我国城市化建设与发展进程的加快，我国土地资源逐渐出现紧缺的问题。很多省市为了促进城市化发展进程，加快了开发区的建设，这在很大程度上推动了我国地区基础设施建设领域的发展，很多产业也由此而受益。在区域经济发展的同时，城市工业用地也在快速增长，由此而引发了工业用地供应总量过大、土地利用效率低下、对环境产生了负面影响、用地布局不合理等问题。在城市经济高速发展的驱使下，城市土地的利用结构、产业结构得到了调整，工业用地的升级改造已经成为各城市建设与发展中不容小觑的问题。如果对城市工业用地的“二次开发”还是以简单的空间形态的转变、未来美好蓝图的规划、政府个别领导干部的任期政绩作为主要开发目标的话，城市的发展问题根本无法得到解决。因此，必须站在全局的角度，将工业用地“二次开发”的规划真正落到实处，这是目前各地政府部门在规划管理工作中必须正视的问题。

二、工业用地“二次开发”的必要性

就如同一个生命体一样，一个区域的发展也存在着新陈代谢的过程，一个城市的工业用地在经历了建设、探索、经验总结、再探索的历程后，不可避免的会出现很多问题，如何正确判断工业用地“二次开发”的必要性，就必须根据实际情况，未来需求的时间、产业、空间等方面进行综合思考。

（一）从未来需求时间方面分析

据相关统计资料的统计显示，大部分企业的产业生命周期集中在15年左右。这主要是由于每经历20年，就会产生科学技术的更新换代、市场的自然调整、企业自身经营的转变等多方面的情况，这就造成原本十分优秀的企业在生命周期即将到来之际变得无法正常、高效的生产。例如：苏州工业园区于1994年启动并开发建设，经过二十多年的发展后，很多在工业园区成立之初的企业正面临着发展的瓶颈，由于存在利益机制，很多处于工业园区的企业在其产业生命周期结束后并不愿意退出自己占用的土地，而掌握在企业手中的还有几十年的土地使用作为企业的资产也不能得到更好地利用。可见，土地集约利用、区域综合环境的提升对工业用地的“二次开发”提出了要求。

（二）从未来需求的产业方面分析

随着全球经济发展增速的放缓，很多企业在发展中会遇到很多不确定的因素，并且随着环境的变化，这种不确定因素也会逐渐增加。例如：有的地区的工业园区正面临着从制造到创造的产业转型时期，进行产业升级改造刻不容缓。随着现代科学技术的发展，很多战略性新兴产业不断出现，工业园区中战略性新兴产业、现代服务产业、高新技术产业发展的比重不断上升，并逐渐在工业园区中占据主导地位。就此来看，该工业园区必须加快产业的升级改造，在这艰难的战略发展期，必须尽快完善产业结构，这对工业用地的“二次开发”提出了要求。

（三）从未来需求的空间方面分析

我国很多地区的工业用地与国际先进水平相比，还存在空间强度低的问题，特别是在我国一些城市建设与发展比较早的区域中，在开发强度方面就远远不够。例如：新加坡一般的容积率为1-2.5之间，而我国大部分城市的工业用地的平均容积率基本都小于0.8，另外，我国对容积率低的旧厂房改造也远落后其他国家。因此，必须对工业园区空间利用强度进行改造，并通过功能及产业方面的优化来逐渐提升当地区域的综合效益。

三、工业用地“二次开发”的影响因素

（一）金融危机的影响

2008年金融危机发生后，全球经济呈现出新的发展趋势。随着世界金融危机后遗症的影响，全球经济复苏缓慢，各国经济增长的内动力严重不足，很多国家的经济发展进入低谷增长期。在未来较长一段时间内，这种状况还会持续下去，制造业的发展仍是一个国家经济可持续增长的主要动力。例如：很多西方经济发达国家在受到虚拟经济影响产生金融危机后，先后提出加强对制造业重视的口号，纵观西方经济发达国家制造业的在发展，他们不再简单地停留在大规模的生产上，而是向充满高科技含量的方向发展。例如：上海工业园区在外资投资较高的带动下，虽然为上海的经济增长做出了贡献，但是在国内外环境的变化下、在后金融危机的冲击与影响下，只有实现产业的转型与升级才能提高市场竞争力。

（二）发展空间有限的影响

目前，我国很多城市的工业园区面临着发展空间受限的问题，就目前的建设速度来看，有的工业园区的土地资源只能够支撑1 2年的使用时间。随着各地生产总值的不断增长，原来的工业用地面积并不能完全满足发展的需要。因此，无论是从用地资源的供给量还是从用地效益的提升方面来看，工业园区的优化与“二次开发”迫在眉睫。

（三）城市建设需要的影响

随着我国城市化发展建设步伐的加快，各地工业园区与主城区之间的空间结构逐渐融合在一起，很多城市的工业园区在城市建设中的地位不断提升。有的城市的工业园区在城市建设的执行效果、社会与环境保护方面的健康发展都成为全国工业开发区的学习典范。但是，与国外先进工业开发区相比，我国工业园区的建设还存在诸多缺陷。例如：有的城市在建设中更加关注对城市内涵的提升，更关注对城市经济、生态环境、文化、社会等多方面的协调与和谐发展。因此，低碳、智能、集约等具有生态文明理念的城市规划思想已经逐渐融人到城市的建设与发展中。因此，通过对工业用地的“二次开发”更有利于城市空间布局的优化、为城市功能的重新布局、互补、城市中心网络的垂直建设奠定基础。

四、工业用地“二次开发”政府管理策略

（一）积极整顿违法工业用地

这就要求各地对区域管辖范围内的工业用地摸排调查，对于部分工业用地中存在的历史遗留问题及时解决，例如：缺乏审批验收手续的违法用地、违法建筑等，这些工业用地的存在并不符合总体的规划与布局的要求，建筑质量较差，环境污染问题及安全隐患严重，因此，对于这些工业用地必须积极排查，并积极整顿这些工业用地，在规范建设开发行为的同时为土地的集约利用整理资源。

（二）实现弹性土地使用年限

据相关的市场调查统计资料显示，再优秀的企业的产业生命周期亦不会很长，但是目前我国工业用地的出让年限仍为50年，因此，参照工业用地一次开发遇到的情况，可以在工业用地进行二次开发时，也参照一次开发的土地出让年限的规定，适当缩短二次土地开发的年限。在很多工业园区对于那些面临发展瓶颈问题的企业用地采取收回储备，在土地“二次开发”的过程中，将这部分储备的工业用地重新出让新的产业主体出让年限适当缩短，例如：可以将普遍做法的50年修改为20年。在上述20年里要通过完善的评估机制对企业的产业投入产出效益、生命周期等进行科学有效地评估，并根据评估的结果再采取弹性使用年限，从而双重保证土地使用的时效性。

（三）鼓励并支持现代企业进行自主更新

从工业用地转型的开发主体来看，可分为政府主导和企业自主转型两方面。市场经济背景下政府主导转型存在弊端，因此，政府可以作为城市经营管理的主导者，通过招商引资、实施优惠政策、提供产业资金支持等方面积极鼓励各企业进行自主更新，充分调动企业的积极性、能动性，引导企业改造并向着符合城市健康发展的方向努力。

总之，城市工业用地的空间布局等必须与城市的整体产业结构相匹配，工业用地的供给应当在数量、结构上满足工业用地的需求。因此，为了实现城市功能的转型，为了使我国工业用地布局更加契合产业结构的变化与发展，必须根据各地的经济发展实际情况与工业用地的使用情况进行“二次开发”，为实现整个社会福利效应的最大化奠定基础。