地方政府债券的风险及其防范机制研究

郭谦

【摘要】经国务院批准财政部下发，2014年上海、浙江、北京等试点地方政府债券自发自还，即地方政府将自负盈亏。考虑到我国资本市场不成熟，地方财政收支不平衡等，地方政府债券存在很大的潜在风险，对地方政府债券的风险及其防范机制进行研究十分必要。本文通过分析发行地方政府债券的主要风险，为地方政府、中央政府、金融机构、社会大众等社会各界如何行动来防范和降低地方政府债券风险提出实质性建议。

【关键词】地方政府债券 风险 风险防范

一、引言

2009年2月17日，第十一届全国人大常委会第十八次委员长会议在京举行，会议听取了关于《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。紧接着财政部在3月17日表示，我国将首次在全国范围内发行地方政府债券。2014年5月19日，财政部又下发了关于印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知：经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。这一通知从完整意义上明确了地方政府可以自主发行债券并自负盈亏，并可能因此在全国范围内展开。

地方政府债券（又称“市政债券”），是指以政府信用为担保，由地方政府或其授权代理机构为发债主体公开发行，用于当地基础设施和社会公益性项目建设的有价证券，是地方政府近年来在利用投融资平台超负荷融资情况下另一很重要的融资渠道。这种债券以地方财政收入作为还本付息的来源，因此被认为信用程度较高，风险较小，又被成为“银边债券”，广受投资者青睐。然而，即使由中央政府发行的国债也有一定的风险，地方政府债券同样存在风险。对发行地方政府债券的风险及其防范机制进行研究，有利于为地方政府债券在我国的长远发展奠定基础。

二、发行地方政府债券的主要风险分析

（一）信用风险

信用风险是发行市政债券面临的首要风险，即地方政府能不能到期足额偿还债权人。地方政府债券被称为“银边债券”，表明了其较高的信用度。地方政府的财政收入主要包括税收收入，国有土地出让金收入等。由于地方政府财政收入的不确定性，地方政府债券面临的信用风险仍然较高。首先，从分税制改革以后，地方政府出现财权与事权的不平衡。地方政府无法根据自身情况选择地方税收种类，完全听从中央政府的指令，与此同时，地方政府却要面对很多事项的支出，造成实际意义上地方政府税收收入的不足。其次，随着国家宏观形势的变动，房地产市场波动较大，间接影响到了土地出让金的收入。

（二）道德风险

道德风险是相关单位和个人在从事经济活动时最大限度的满足自己的效用却违反道德而损害他人和社会利益的可能性。在当下地方长官任命制的大背景下，很多官员为了尽可能地扩大自己在位期间的业绩，盲目大搞“形象工程”和“伪政绩”，严重浪费社会资源，侵犯他人利益。比如在位官员为了“大搞业绩”大量举借外债像发行地方政府债券，将偿债责任推到下届政府身上，如果下届政府无力偿还或视而不管，将造成不可估量的后果。

（三）宏观调控风险

主要指由于地方政府债券的管理及其相关政策的不当对国民经济稳定运行所造成的不确定性影响。具体来看，主要表现为：

1.地方债券的发行可能导致通货膨胀效应。地方债的发行意味着投资需求的增加，必然加速资金流动，跟扩大货币发行量一样，都会导致通货膨胀。

2.地方政府债券的挤出效应。政府通过大规模发行地方政府债券向社会借款，导致政府在资金需求上和民间进行竞争，产生挤出效应。

3.地方政府债券的发行导致市场利率的上升和投资规模的减少，影响产业效率。发行地方政府债券，导致整个经济产出增加，金融市场的利率被抬高，进而提高了企业的成本率，相对降低投资收益率。这将影响到企业的投资意愿，缩减投资规模。

三、对地方政府债券风险防范的建议

目前，我国经济处在转型期，资本市场发展不健全，上述风险不可避免。因此，采取适当的措施来加强对地方政府债券的风险防范是必要且紧要的。

（一）对于中央政府来说

应合理划分给予地方政府的财权和事权，财权过小或事权过大都不利于地方政府的发展。我国在分税制改革以后，地方财政已经成为一级独立的预算主体，合理划分政府间的事权，并赋予地方政府应有的财权，对于地方政府债券的偿是非常有利的。

（二）对于地方政府来说

应该加强收入和债务的归口管理，进而完善业绩评价体系，以此为未来发债规模提供可靠的参考依据。首先，地方政府应严格规范举债和担保等可能在未来转化成显性债务的行为。比如，地方政府举债的方式除了直接发行地方政府债券，还有地方投融资平台通过向银行提供担保来贷款。如果地方投融资平台到期无法偿还贷款，这笔债务将直接转嫁为由地方政府来偿还的显性债务，加大地方政府的债务量，进而影响到地方政府债券的偿还。其次，地方政府的业绩评价指标有很多，包括GDP的增长速度、地区国内生产总值、地方政府账面财政收支等。然而，地方政府应构建多层次、多结构的评价体系，重视业绩增长的质量而非简单的数量变化，避免提供虚假的业绩报告。

（三）对于金融机构来说

应该加强地方政府债券的法治化管理，对地方政府发行债券的总量、偿债途径、债务风险预警机制等进行立法规范，把地方政府债券的风险锁在法律的保险柜内。首先，建立一个发达的资本市场和货币市场是一个规范的公债市场不可或缺的外部环境，这要求金融部门重视整个金融市场的健康发展，利用法律的手段来约束相关组织和个人，促进金融市场的公开透明化。其次，目前我国缺少对地方政府债券风险管控的完整法律体系，使得地方政府债券缺乏法律这一最有力的安全性保障。

（四）对于社会大众来说

应当提高对地方政府证券的风险意识，加强对地方政府实际行为的监督，从而降低购买地方政府债券的风险。首先，在购买地方政府债券前，应做好充分的准备工作，包括了解地方政府近几年的债务情况、评级机构对于此次地方政府发行债券的综合评价、地方政府利用债券融资的资金去向等问题。其次，在购买地方政府债券之后，不可疏于管理，而应持续关注地方政府的动态，包括是否通过其他渠道滥于举债、资金是否按规定投入使用等风险行为。如果政府出现违规现象，社会大众应及时向有关部门反映，充分发挥社会监督的作用。

（五）对于社会其他相关机构来说

比如评级机构和保险公司，应当完全发挥自身力量，为地方政府债券这一举措的成功践行做贡献。首先，评级机构应提高责任意识，对地方政府的资产、负债、内部环境等影响债券发行和偿还的各方面因素进行综合评价，防止出现虚报收入、低报债务的情况。同时，保险公司作为为社会大众分散财产风险的部门，也应当针对地方政府债券建立相应的保险产品，为地方政府债券的到期足额偿还提供一份担保。

参考文献

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[2]王学忠.刍议地方政府债券的风险及其防范[J].商业时代.2008（35）.

[3]王志扬.地方政府自行发行债券：必要性与制度完善[J].投资研究.2013（03）.