地方法治发展量化评价的意义与原则

李旭东

地方法治发展量化评价的意义与原则

李旭东*

内容提要：十八届四中全会 《决定》之后，法治发展进入新阶段，法治发展的量化评价面临迫切的现实需要。相关的研究与实际操作已在进行之中，法学理论部门不宜纠缠于应该“怎样做”的讨论，应当迅速适应现实要求提供可操作的法治评价指标体系，以充分满足法治实践部门的迫切需求。合理的法治评价指标体系之构建，应当遵循可操作性、系统性、可调整性与可比较性等原则进行研制。

法治发展评价量化原则

一、问题的提出

地方法治评价在前些年已经有所开展，近些年来，尤其是十八届四中全会 《决定》，明确提出要 “把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”1《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2015年版，第36页。对于法治发展进行量化评价，就成为一个理论与实践的新热点。比较之下，实践部门对法治量化考核可能有着比理论部门更为突出的需要。表现在于，各个地方早已出台了相关的对于区域法治发展进行数量评价的规范性文件或操作性规定，而理论界的讨论则还在持续进行中。

因此，法学理论研究的现状就表现为：实践部门有急迫而大量的需要，需要理论部门提供相应的法治评价尤其是可操作的量化成果予以支持，理论部门则相对反应迟钝。原因也很容易理解：一方面，由于知识传统本身的限制，法学界长期以来对社会科学研究方法比较排斥，传统人文思维的影响也使得研究者对量化评价有较多抵触，传统的规范分析方法与思辨研究、文献研究方法所形成的知识进路，自然地形成了一种知识的排拒效应：人们对不熟悉的事物一般不会给予热情回应；另一方面，应该归结为现实挑战与需求迅速增长与学界知识供给能力的不相适应。目前法学专家学者中掌握量化评价方法与操作工具的训练的人群，与现实相比还远远不能满足需要。

这就导致目前值得理论界关注的一个现象：由于缺乏理论部门良好的、充足的知识供应，实践部门在强大而急迫的现实压力之下，不得不自己来完成相应的法治评价体系的建构工作；同时，由于现实需要马上完成实际的量化操作，而且使用既有法治评价体系或标准的相应法治评价也已经完成了若干回合。理论界自身对于法治评价体系本身的合理性、评价指标体系的合理性还在认真讨论的同时，实践部门已经等不及 “更好”、“更合理”的评价指标体系出场，直接就将自己在工作经验中摸索的指标体系用于法治发展评价，并以此评价工作、考核干部。

对法学理论界来说，首先应当认识到当前正在发生着的重要现实。法治量化评价的理论研究，是当代中国法治发展迅速进入一个新阶段之后的事情。中国社会在完成了三十年的经济追赶任务之后，已经开始出现发展战略从经济追赶向良善治理阶段转型的一个历史契机。如果说之前三十年，中国党和政府对自己属下官僚体系的评价标准是使用经济尺度，即 “GDP”量化评价的话，那么，未来的三十年，中国党和政府对其属下官僚体系的评价尺度，正在迅速地调整为 “良善治理”尺度，或许可以仿照 “GDP”（gross domestic product），称之为 “LDL”（legal develop level）。至于具体的称谓，显然还没有形成共识，但是不久的将来，它一定会在现实需要的挤压之下被强制性地统一到一个尺度与名称之下。

这一切到来的十分突然。这一现实及其法律理论界相关的课题之重要性，都因其过于迅速、重大，使得法学理论界自身的知识准备与技能训练在还没有准备好的时候，突然到来了。可以预计，这一切将在不到十年的时间内迅速完成知识供给与实际操作，否则，实践部门将依靠自己的知识生产机器来完成此类知识的供给，如果现实真如此言，届时法学理论部门将只能进行跟随性的经验总结工作。

因此，事实上，理论部门关于法治量化评价的讨论，应当将注意力转移到如下方面：如何提供一个合理的法治评价指标体系？如何使这一法治评价指标体系更具便捷性和可操作性？如何形成一个更具全国性普遍意义、可在全国范围内比较的法治评价指标体系？

上述三个问题，分别对应于不同方面的问题，理论研究可以在不同的层次展开。

不过，本文并不直接讨论上述三个问题，而是针对理论部门目前对此问题的怀疑与顾虑进行自我反思，以解决研究者的相关认识问题，从而为解决上述问题准备好思想前提。它就是在一般意义上针对当前和未来的认识困惑而提出的一个讨论。

本文想指出，现实有强大而又急迫的法治量化考核需求，理论部门应当对此作出迅速有效的回应，应当消除一切不必要的思想与认识负担，迅速投入到法治评价指标体系的研究与完善上，以有针对性、及时有效的知识供给推动中国未来三十年的法治进步。

本文就主要是对法学理论部门在法治评价方面的迟钝与犹豫的一个理论自我反思，一方面，希望澄清对法治量化评价本身的理论认识；另一方面则是希望推进这一领域的理论研究迅速展开。

二、法治发展状态的可量化性

法治发展状态或水平的量化问题，对于法学界的学者来说是一个难题。其实，最早开始对中国经济发展水平进行衡量的时候，中国经济学界也并没有做好准备。犹记1990年代中期，经济学界开始普及GNP与GDP两个名词的情景，那时不可能想到今日GDP已经近于一个中文词汇，受过大学教育的人群基本上人人熟悉。可以想象，未来中国法治发展评价指标体系 （假如它叫LDL的话）也将在未来成为一个最通用的词汇，法学界应当积极努力，以有效知识的积极供给促进法治评价在中国党和政府的组织评价中起重要作用，这同样是推进法治的重要手段与有效路径。

（一）法治发展水平有其量化特征

从哲学上讲，凡是在现实中存在的事物，皆有一定的数量内容，这是事物可以量化的基础。一定的质，包含着一定的量，一定的质与量的结合，表现为一定的尺度标准。现实中的事物必然以质与量结合的方式存在，因而，没有不可以量化的事物。黑格尔的逻辑学对事物的存在就分别以“质、量、度”三个范畴进行论述，2［德］黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，商务印书馆1980年版，第187-240页。为马克思主义哲学的质量互变规律提供了重要的理论准备。

事物的质、量、度之间的依存关系，决定了事物的量化研究是有哲学依据的。特定的法治发展水平或状态，同样有一定的量、质、度的关系。对于法学理论界来说，重要的不是讨论是否可以进行，而是要深入法治发展的规律性，准确地选择相关的数量指标，形成合理的数量指标体系。

由于现实的需要，实际上除了那些容易量化的事物之外，人们还迫切需要对不容易量化的事物进行比较，而比较的方式最为直观和最可操作的就是将其一定的评价指标予以数量化，量化之后就能够对其进行非常直接的比较。大学排名是人们熟悉的一种量化并比较的现象，虽然无论何种排名都难以将各大学的特点与优势，尤其是具有人文气质和主观情感、历史沧桑的内容表现出来，但有一个大学排名毕竟对考生和家长以及社会有重要的参考价值。国家实力最难排名，人们还是对其进行了数量化的表示之后予以排名，这就是国家综合实力排名，这种排名比纯粹的经济总量排名还不容易，但是有比没有好。因为，不同方面的人们有相应的迫切需要。

法治发展量化评价就有同样的特点。它虽然不容易进行，但它所面临的困难可能比起对人类发展指数和世界各国综合实力排名未必更困难，因此，应当考虑的是如何以数量化特点为基础来建构一个合理的法治发展评价指标体系。

（二）事物可量化性质之不同不应影响法治评价研究

在肯定法治发展有其量化特征，且可以进行量化研究的同时，应当承认，在对事物量化时确实有些特殊情况需要考虑。一是，不同事物的可量化性不同，有的事物，非常容易量化，尤其是它本身就体现为一定数字内容的，如收入；但有的事物，具有相当强烈的主观性和特殊性，比如，幸福，收入高的人可能幸福，但收入低的人可能也有自己的幸福，这就比收入的可量化性要复杂得多。二是，同一事物不同方面的可量化性也不同，美女的身高可量化，脸型就不好量化。但要选美就必须在考虑不同方面之后作出最终的比较。三是，有时可量化的部分，对于认识事物并无意义，而不可量化的部分反而具有重要意义。比如，同类城市比较时，城市区位不如人口数量好量化，但区位优势比人口数量在城市比较时有更重要的意义。

正因为存在上述的特殊性，因此，要形成一个合理的、有说服力的法治发展量化评价指标体系就非常困难。相关研究确实面临着较复杂的考虑，不宜鲁莽行事，不宜过于粗糙，这是法治发展评价研究的基本特点；不过，更重要的是要认识到，在现实需要面前，法学理论界更紧迫的任务是：迅速提供一个较为合理的、可以操作的法治发展评价指标体系。

原因很简单，如果法学理论部门不能提供，现实的法治评价已经在进行之中，而且实践部门自己无奈地开发了自己的评价体系。广东、江苏、浙江等省份在此方面已经有具体的措施。2013年6月，《广东省法治政府建设指标体系 （试行）》开始施行。2015年1月 《江苏省法治政府建设指标体系》印发全省开始实施。可以预计，这一趋势只会加强不会削弱。

目前实践部门的考核指标体系虽然存在不足，但 “有”比 “无”已经满足了现实需要。理论部门再围绕量化是否需要、某一量化指标体系是否合理进行讨论，显然没有切上题。其次，合理的、“好的”指标体系，可能需要在不断的实践中进行改进，只有经过现实的检验之后，相关的评价与量化工作才可以发现其优点、暴露其缺点，从而予以完善。

这就是说，即使法治的量化评价有缺点、有不足，也最好在实践中予以完善和不断改进，不必再过多讨论这些方面。

三、法治量化评价的若干原则

前面已经说明，法治量化评价势在必行，相关的评价标准需要在实践中进行完善。这都是实践部门因其工作压力所带来的迫切性现象。理论部门因为与实际工作有所距离，可以相对从容地进行理论讨论。这一部分就对法治量化评价的若干原则进行一个讨论。如社会学家默顿所说，社会科学家同样需要理解自己的工作：“社会学家与其他所有从事科学工作的人一样，必须具有方法论素养，他们必须了解调查的设计、推论的性质、理论体系的要求。”3［美］罗伯特·K·默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰等译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2006年版，第202页。相应的法治评价设计的原则之讨论就是必要的。

（一）可操作性原则

法治评价是对实践中不同地区与部门之法治发展水平的评价与考核，在未来它很可能会成为评价干部的一个参考标准或衡量尺度，因此，首要的原则应当是可操作性。如果不可操作或者操作起来有困难，它就无法在实践中存在。

具体来说，可以从几个不同角度来考虑这个可操作性。一是，操作的技术与知识方面应当没有太多的壁垒。虽然法治发展评价比较复杂，但是，具体实施操作的人，应当是普通受过大学教育的人能够操作的，不能有太多的知识与技术壁垒，否则将导致许多地区或部门无法进行操作。二是，数据是容易获得的。如果量化指标是不容易获得的指标，则评价的困难就过大，导致评价无法进行。同时，数据容易获得，才使得进行法治评价这一工作在成本上比较经济。三是，数据能够容易理解。有的数据容易获得，但是它对于所要反映和测量的现实情况距离较远，不容易理解。这类似于，体重数据容易获得，但是要通过它来反映人的健康状况，则又显然不够合适。这就要求设计数据的获得项目时，要充分考虑数据与所测量对象的关联性。最佳情况是，数据容易获取，且能直接反映所欲测量的状况。这些指标在具体的操作中，其实需要专门的知识，例如，统计学与社会调查领域使用的 “信度”、“效度”等专门的术语 （“信度，即可靠性，它指的是采取同样的方法对同样一对象重复进行测量时，其所得结果相一致的程度。” “测量的效度也称做测量的有效度或准确度。它是指测量工具或测量手段能够准确测量出所要测量的变量的程度。”）4风笑天：《现代社会调查方法》（第四版），华中科技大学出版社2009年版，第116、117页。，以SPSS等专业课程为代表的能够使用计算机提供高效工作和大容量计算的统计手段。5吴明隆：《问卷统计分析实务——SPSS操作与应用》，重庆大学出版社2010年版。

以联合国开发计划署 （UNDP）的人类发展指数 （HDI）为例。62015年12月在广州召开的法治评价学术会议上，上海交通大学葛岩教授就以这一指数为例对法治评价问题进行了相关阐述，在此感谢葛岩教授的启发。该项指数以 “预期寿命、教育水准和生活质量”三项基础变量，得出一个综合指标，并对各国的人类发展水平进行排名。再以生活质量指数为例。美国D·莫里斯 （Morris）博士提出了生活质量指数 （PQLI指标），该指标用平均预期寿命、婴儿死亡率、识字率三项数据来反映生活质量。7梁鸿：《人口质量指数 （PQLI）适用性评估》，载 《中国社会医学》1994年第6期。上述两种指数，都体现了可操作性原则，即数据容易获得、容易理解、也没有技术壁垒。这使得相关的评价与测量符合了可操作性原则。

（二）系统性原则

指标体系，要能够全面地反映一地区的法治发展水平。因此，量化的指标与体系就要尽量满足系统性原则，不偏重某一方面，避免基层为求获得好的指标结果而把工作重点转移到追求更好数据上面，那样法治评价反而会产生负面效果。系统性原则就要努力把更全面的指标纳入进来，使任何“单兵突进”式的片面追求数据的机会主义行动失去意义，从而避免不良的效果。

以现有的有关研究为例，可以说明法治量化评价的系统性原则的含义。例如，葛洪义教授课题组的研究，将地方法制指数划分为两级指标，各个指标的结构、要素、权重都进行了系统的考虑。这一研究就较好地体现了系统性原则。

表20-1　各层评价指标之间的结构关系与权重8葛洪义主编：《我国地方法制建设理论与实践研究》，经济科学出版社2012年版，第475页。

当然，更进一步的要求是，符合系统性原则的评价指标体系，如何适当地选择它所要测量的指标及赋予何种权重，从而形成一个数据总量，这类工作还需要进一步展开具体的工作。本文无意对此进行讨论。

（三）可调整性

指标体系既然是人为的产物，它就是为着实现人的目的而被选择的。但一旦选择之后，具体的数据项目往往就有一定的 “粘性”，即不容易轻易变动。这当然可以理解。不过，应当注意，法治发展评价指标体系是为了反映和测算、比较法治发展的现实状况，怎样能够更好地反映法治发展水平，就应当怎样来设计和安排。因此，无论是什么样的法治评价指标体系，都应当接受和承认可调整性原则，即评价指标体系应当是动态的和可调整的。

以经济学中的物价指数为例，物价变动的高低，固然可以有多种数据来测算和衡量，但是，随着时间的变化，体现物价变动的数据获得项目也应当随之调整，才能使得所测量的物价变动情况与普通人的感觉不至于发生太大差异。人们消费以家电为主的时代，物价测量的数据获得项目应当包括家电，并且给以较多权重；人们消费以住房为主的时代，则住房指标应当得到充分反映。同理，在法治发展的较长时期里，虽然法治发展评价会始终得到重视，但在不同的阶段，不同的问题可能会比较突出和重要，那就需要考虑这一问题。这样，它所测量的数据才能反映现实，不至于出现违反普通人常识的现象。提出这一原则，有助于解决默顿所指出的 “不负责任的专家”的现象：“由于技术专家如此专注于 ‘他们自己的’狭窄任务，技术对社会结构的全面冲击就由于疏忽而无人过问。”9前引3，［美］罗伯特·K·默顿书，第843页。

具体应当如何设计评价指标体系以及安排调整其权重，是更为专门的工作，但是，可调整性原则应当成为设计法治评价指标体系的重要原则，不致过分迷信既有指标，始终按同一尺度衡量不同发展阶段的法治现实。

（四）可比较性原则

从中国的现实需要来看，尤其需要考虑一个因素，即法治发展评价应当具有可比较性。

可比较性包括两方面：纵向可比较性，即自己与自己比较，现在比过去进步了多少，有一个直观的历史感。横向可比较性，即不同地区与部门的比较，各个部门在法治发展方面的成绩在同一尺度之下进行相应的评价，提供一种空间的可比较性。从GDP考核的实践来看，对法治发展的实践影响比较大的可能是横向可比较性。

数据一旦可以比较，就意味着可以区别优劣，可以以此为依据调整干部，进而调动整个官僚系统的人力资源推进法治建设事业。因此，虽然法治发展评价是一般地评价一个地方或部门，但最终仍不免对不同地区与部门的法治发展水平进行横向比较，这一比较甚至会形成一种排名效果。实际上，有的研究也已经进行了相应实践。郑方辉教授课题组就对此进行了多年的研究，并对实践部门产生了较多的影响。10郑方辉、张兴：《2013中国政府绩效评价红皮书》，新华出版社2014年版。这种对政府部门绩效的第三方独立评价，在相当程度上对于政府部门的工作是有所促进的。近些年来，国内各类法治研究机构也在尝试进行相应的工作，但能够以客观数据进行横向比较，对于相关地区和部门的工作促进是有较大实践意义的。当然，由于以中立评价的面目出现，知识权力也开始成为一种权力发挥作用，如布迪厄所说，我说什么是现实，什么就是现实。“不是因为现实和我说的一样，所以我能证明；而且只要我能证明，就可以认为现实和我说的一样。”11［法］布迪厄：《后现代状态：关于知识的报告》，车槿山译，三联书店1997年版，第52页。这需要学者抑制其过度主观性，警惕将主观提取的数据当做完全真实的现实，即使测量具有高度的信度与效度，这样的简单想法也是过份的。

综上所述，法治发展量化评价的研究与实际操作，已经是一个 “进行时”，不少实践部门在此方面已经有长足的推进。无论理论部门的反应如何，实践部门在中国党和政府的工作重点有了较大的阶段性变化，事实上法治建设也在十八届四中全会 《决定》之后进入一个新时期。本文认为，此事不必再过多讨论 “怎样做才算好”，而宜直接考虑 “怎样做”，完成一个又一个的可操作的指标体系，向法治实践部门提供充分知识供给，并且在 “做”的过程中听取意见进行相应的指标与权重调整，以完善相应指标体系。本文对如何构建合理的法治评价指标体系提出的几条原则性建议，希望对未来具体的指标设计有所助益。

需要指出，由于法治发展量化评价的任务是 “实践导向”与 “问题导向”，而非传统的 “文献导向”与 “理论导向”，这同时要求法学理论部门的学者，要克服困难，迅速装备起必要的知识与技能，尤其是社会调查方法课程与统计学知识。如此才能够较好地承担起相应的工作，并将有关知识运用到法治发展指标体系的研究与检讨中。即使已经具备一定学术地位的学者，面对新问题仍然需要补课，完成自我训练，及时获得那些完成新的研究任务所需要的技能，在此，默顿对专家不适应其专业工作的 “无能的专家”的判断很有警示意义:“训练有素的无能是指这样一种状态，即一个人的能力发挥的作用不适当或盲目。”12前引3，［美］罗伯特·K·默顿书，第349页。现有法学本科生与研究生课程体系或培养方向，也应当在此方面适当进行调整，为学生的成长提供相应的知识准备，为未来的中国法治事业培养合乎需要的专门人才。

（责任编辑：刘长兴）

*华南理工大学法学院、广东地方法制研究中心副教授。基金项目：华南理工大学中央高校基本科研业务费后期资助项目（2015HQZZXM03）。