新时期依法管理宗教事务问题研究

耿凯丽　张晓萍

摘 要 依法管理宗教事务对于实现公民宗教信仰自由权利，维护宪法法律权威，保障民族团结、国家统一及社会稳定有重要意义。但当前我国依法管理宗教事务仍存在依法行政理念缺失，宗教事务管理立法滞后，执法不严，行政问责制度不完善等问题，新时期仍需进一步加强依法管理宗教事务以引导宗教与社会主义社会相适应。

关键词 宗教信仰自由 依法管理 宗教事务

基金项目：本文系黑龙江省社会主义学院系统统战课题新时期依法管理宗教事务问题研究（项目编号：HSY201516）研究成果。

作者简介：耿凯丽，东北林业大学文法学院，硕士研究生； 张晓萍，东北林业大学文法学院，副教授，硕士生导师。

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-147-04

新时期依法管理宗教事务，妥善处理宗教问题，积极引导宗教与社会主义社会相适应，对于为宗教和睦、社会和谐及国家发展营造一个团结有序、稳定和谐的社会环境具有重要意义。如何在依法治国的基本要求下，进一步宗教事务依法管理，是当前我们面临的一个重要课题。

一、新时期依法管理宗教事务问题概述

（一）新时期依法管理宗教事务内涵

有关依法管理宗教事务的具体内涵，在20世纪70年代末至90年代初一直是学术界、宗教界争论的重要问题，直至中发[1991]6号文件的出台，首次明确了依法管理宗教事务的目的、主体、对象及方式方法。文件明确指出，政府依法管理宗教事务是指其对有关宗教的法律法规及政策的贯彻实施进行行政管理与监督，将宗教活动纳入到法律法规及政策调整范围之内，仅对涉及国家利益、社会公共利益的宗教活动及宗教事务进行管理而不干预正常的宗教活动与宗教团体的内部事务。此后，2001年全国宗教工作会议召开，进一步明确依法管理宗教事务，其实质是政府根据宪法、法律法规及相应的规范性文件，对涉及国家利益、社会公共利益的宗教活动或宗教事务，以及社会公共活动中涉及宗教界权益的行为及关系进行的行政管理。

从这段表述中可以明确，当前依法管理宗教事务的主体是人民政府，以宪法、法律法规及相应的规范性文件作为管理的具体依据，其管理的目的是为了切实保障公民的宗教信仰自由、保证国家的社会秩序稳定，并以行政管理为主要的管理方式。更为重要的是，这一表述明确了依法管理宗教事物的主要内容，其主要包括两个层面：一是政府对宗教活动中涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务依法进行规范与调整。政府依法管理的宗教事务内涵界定一直是依法管理宗教事务问题研究中的难点问题，对此，实务界主要有以下两种意见：其一，以上海市立法机关为代表的“社会公共性特征说”，即其认为宗教与国家、社会及人民群众之间存在的各项公共事务均应被列为需政府依法管理的宗教事务；其二，以广东立法机关为代表的“社会公共利益说”，即其认为宗教事务应是宗教与国家、社会及公民之间涉及社会公共利益的关系与行为。 后于2005年施行的国务院《宗教事务条例》中进一步明确：政府依法管理宗教事务应是依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理。其虽未对宗教事务的内涵进行明确界定，但也基本明释了其本质特征，即其以是否涉及到国家利益与社会公共利益而非是否属宗教内部事务作为划分标准。 只要该宗教事务涉及到国家利益或社会公共利益，便可划入政府依法管理的宗教事务的范畴之内。二是政府对相应宗教事务进行规范与调整时须坚持依法行政，即其必须在法律法规规定的框架内，依法定程序、法定职权对宗教事务进行行政管理，既不能为逃避责任而不作为，也不能越权行政乱作为。这不仅对于公民信仰自由权利的实现具有重要意义，对于当下推进我国法治化进程，构建社会主义和谐社会也具有重大价值。

（二）新时期依法管理宗教事务的必要性

近年来，推进我国法治化建设进程，构建社会主义和谐社会业已成为党和政府工作的重要战略目标，宗教工作作为依法治国总体战略工程中的子系统，其规范化运行、制度化管理在新时期社会发展中具有重要意义。

依法管理宗教事务是实现公民宗教信仰自由权利的重要保障。我国宪法明确规定公民有宗教信仰自由，这是公民的一项基本权利，但这并不意味着公民在宗教事务中可以不受任何约束与规范。相反，其只有在法律允许的范围内活动才能切实保障宗教信仰自由权利的实现。正如严复所言，自由诚最高之幸福，但人既入群，而欲享幸福之实，其物须与治理并施。一些人的自由必须依赖对另一些人的限制，而这样的限制“仅得由法律规定之”。 将宗教事务纳入法律调整范畴，明确宗教事务管理边界，运用法律手段遏制利用宗教危害国家、社会及公民权益的违法犯罪行为，规范党政机关宗教事务管理权限及法定程序以防止其僭越权限，过度干预宗教事务管理，方能保证真正信仰宗教公民可以自由选择、充分表达自己的宗教信仰，切实实现宗教信仰自由权利。

依法管理宗教事务是维护宪法、法律权威的重要手段。宪法与法律是根据人民意志、党的主张及国家意志制定的，代表人民利益，具有至高无上的地位，任何个人、组织及社会团体均要在宪法法律规定的范围内活动，无条件地遵守宪法与法律，维护宪法法律权威。宗教事务作为国家与社会事务中的重要组成部分，依法对其进行管理使其在宪法与法律规定的范围内运行，同时严厉打击非法宗教活动，坚决制裁利用宗教旗号进行的违法犯罪活动，使宗教工作逐步步入制度化、规范化的轨道，以真正维护人民利益，尊重维护宪法法律权威。

依法管理宗教事务是保障民族团结、国家统一及社会稳定的重要举措。民族与宗教问题的正确解决直接关系着一个国家的团结、稳定与统一，其直接影响到党同人民群众之间的关系亲疏，关系到当前国家大力推进的物质文明与精神文明建设。我国的民族与宗教问题一直具有特殊的复杂性与敏感性。新时期伴随着我国对外交流的不断扩大与深入，使得我国本身就具有国际背景的宗教问题受到境外宗教及敌对势力的影响力度越来越大，再加上宗教问题自身与政治、经济及民族问题之间的紧密联系，使得我国的宗教问题逐步演化为境外敌对势力妄图分裂中国、破坏民族大团结的严重的政治问题而不得不引起高度重视与警惕。通过依法管理宗教事务，明确合法与非法界限，保护合法宗教活动的同时，严厉打击利用宗教活动进行的破坏民族团结、妄图分裂国家的违法犯罪活动，在保护宗教团体的合法权益及公民宗教信仰自由权利的同时，保障民族团结，维护国家统一，构建和谐社会。

二、宗教事务管理的法治化进程与现实困境

（一）宗教事务管理的法治化进程

20世纪80年代，新中国成立以来第一个由中央制定的系统论述宗教问题的文件——《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的施行标志着我国宗教事务管理法治化进程的开始。该文件详细介绍了我国宗教问题存在的五大特点，指明了这一时期我国宗教方面的基本状况与矛盾，阐释了宗教信仰自由的本质内涵；同时又进一步明确规范宗教教职人员、活动场所、对外交往乃至主管宗教工作的领导行为的政策规定。对于实现拨乱反正，恢复正确的宗教政策，提高党的宗教理论政策水平乃至中国特色社会主义宗教理论的形成具有重要价值。1982年12月，我国在1954年《宪法》的基础上通过新《宪法》。1982年《宪法》在肯定公民享有宗教信仰自由权利的基础上，又进一步扩大丰富了公民宗教信仰自由权利的内容，明确打击任何利用宗教名义从事的违法犯罪行为，以根本法的形式保证公民宗教信仰自由权利的实现，是新时期宗教事务管理法治化的重大飞跃。

进入20世纪90年代初，中央政府下发了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》。在该文件中，国家首次明确了“依法对宗教事务进行管理”的概念、目的、依据及具体要求，特别强调加紧制定宗教法律法规以指导宗教管理工作，并于1991年5月出台了首部宗教事务法律文件《宗教社会团体登记管理实施办法》，且于此后几年间先后出台了《境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》、《宗教活动场所登记办法》、《宗教活动场所年度检查办法》等，使我国有关宗教事务管理的法制建设不断得以完善，宗教信仰自由政策得以全面贯彻。此外，在国务院出台一系列的宗教法规规章的同时，全国各地也颁布了众多有关宗教事务管理的地方性法规及规章，如2000年的《山东省宗教事务管理条例》、《广东省宗教事务管理条例》等，使地方宗教事务管理有法可依，将我国宗教事务管理工作逐步纳入到法治化道路。

2004年7月，国务院正式颁布《宗教事务条例》，该条例中在总结20世纪80年代以来我国在宗教立法方面20多年经验教训的同时，进一步完善公民宗教信仰自由权利保障，宗教活动场所、教职人员、宗教财产以及相应法律责任的管理规定，明确宗教事务管理的法律程序与法律界定以确保宗教管理部门切实依法行政，是依法治国战略实施的重要表现形式之一，在我国宗教事务管理法治化进程中具有里程碑式的重要意义。此后，国家宗教事务局又针对宗教活动场所的审批登记、宗教教职人员的管理备案等，先后出台了一系列部门规章，使我国宗教管理模式由早先的依政策管理逐步向依法管理转变，并于我国初步形成了以《宗教事务条例》为基础，众多相关法规、规章及规范性法律文件为补充的宗教法律制度体系，在一定程度上为我国宗教事务管理提供了良好的制度环境。

（二）新时期依法管理宗教事务的现实困境

虽然近年来，我国宗教事务管理法制体系建设取得了明显效果，但因其研究时间尚短，再加上新时期宗教管理工作特殊的敏感性与复杂性，致使仍有众多宗教管理法制问题亟待解决与完善。

1.依法行政理念缺失：新时期依法管理宗教事务的重要前提是树立依法行政理念，即宗教事务管理人员应依照法律规定的权限与程序行使职权，不可僭越权限、过度干预宗教事务管理。当前我国宗教工作系统的行政人员法律素养仍有待提高，法制观念尚需进一步加强，特别是西部欠发达地区及基层宗教工作系统的工作人员对与宗教相关的法律法规了解较少，尽管近几年各级党政机关配备了部分大学生、民宗干部，但因大多不是法律与民族宗教专业，致使其民族宗教知识，法律法规知识相对欠缺，在具体工作时较难严格把握相应政策法规的正确实施与执行，进而无法适应新时期依法管理宗教事务的新形势新要求，如部分地区宗教管理干部因不熟悉、不了解宗教法律政策而出现“乱弹琴”“瞎指挥”的情况， 极大伤害了信教群众的感情，同时削弱政府权威，不利于社会的和谐稳定发展，冯玉军老师曾专门对此问题做过全面的问卷调查，在调查中发现有将近50%的人认为地方上宗教事务执法时与中央规定的法律法规不一致， 这无疑是实现公民宗教信仰自由权利的阻碍，也是构建与发展社会主义法治社会的桎梏。

2.宗教事务管理立法滞后：在我国现行的五个立法体系中，均对宗教方面有所涉及，特别是到2004年《宗教事务条例》的出台，使我国初步形成了以《条例》为基础，众多法规、规章相补充的宗教法律制度体系。但由于我国宗教事务管理法治化研究时间尚短，加之其本身具有的复杂性与敏感性，至今仍有很多的宗教管理工作由宗教政策指导进行。虽然依法管理并不意味着否定政策指导，但综观我国现行的宗教法律体系，其立法层次太低，没有专门的全面系统的规范宗教问题的基本法指导整个宗教事务管理工作，加之政策自身存在模糊性的局限，使得诸多问题因缺少以立法形式表现出的可操作性之规定而无法得以具体充分贯彻实施。 此外，现存的宗教法律法规因缺乏先进的立法观念、立法技术等而存有较多漏洞，甚至部分规定出现与其他法律法规不配套的情形，严重阻碍了新时期宗教事务的高效科学管理，也不利于形成完备科学的法律制度体系。

3.宗教事务管理执法不严：严格的宗教行政执法是保证宗教立法执行效率与效果的重要手段之一。在2004年新颁布的《宗教事务条例》中，国家对宗教执法主体、执法程序、执法内容及相应的法律责任均作出相应规定，但在执法实践中，仍存在诸多宗教事务“双重管理”或“无人管理”“相互推诿”的乱象。究其原因，执法部门的非统一性是重要的影响因素之一。具体而言，《条例》规定宗教团体的登记工作由民政部门负责，主要依据《社会团体登记管理条例》并对宗教团体进行宏观管理与执法监督。而日常的业务管理工作则多由宗教事务管理部门负责。此外，还有公安部门、城建部门、文化部门等等多个部门分别负责司法、宗教活动场所建设、寺院的文物保护等等，不可避免的导致各部门之间存在部分职能交叉，权力界限不明等问题，致使我国当前的宗教事务执法出现多部门共同管理的局面。加之宗教工作系统工作人员自身法律素质相对较低、相应民族宗教知识欠缺，致使其在实际执法操作中更易出现上述情形，并最终使得行政相对人追责时因无法确认责任主体而难以维护自己的合法权益。除此以外，部分地区宗教工作系统工作人员在行政执法过程中并未切实落实相应宗教管理制度，如宗教领导干部与宗教人士谈话制度， 便有很多工作人员以工作忙为由使其逐渐流于形式。这无疑是新时期宗教事务管理工作顺利开展的重大阻碍，亦不利于实现依法管理宗教事务的预期效果。

4.行政问责与监督制度不完善：依法管理宗教事务的重要要求之一是依法行政，这就要求宗教系统工作人员在管理宗教事务时必须受到法律制约与监督。但在实践中，由于行政问责与监督制度不完善，宗教工作系统工作人员在行使行政管理职能时，以权谋私、粗暴管理等行为仍时有发生。

我国关于行政问责制度的实践探索始于2003年，由于研究时间较短，我国的行政问责制度尚未形成制度化的法律法规，而只能散见于部分条例、规章及规范性法律文件之中，立法位阶相对较低。且由于缺乏统一的问责程序法，使得行政问责于实践操作中随意性较大，不利于制度问责的建设与发展。其次，我国行政机关之间职能交叉较为严重，如在宗教事务管理中，便存在民政部门、宗教事务管理局、文化部门等多部门共同执法现象，使其在具体追责程序中往往因行政责任不明而无从问责。最后，由于依法管理宗教事务是新时期出现的新问题，在宗教法律法规实施过程中，无论宗教管理干部还是一般群众均更倾向于依靠政策指导行为而对法律法规存在认识不到位或不适应现象，这无疑不利于宗教管理干部在行使行政管理职能时坚持依法行政原则，也不利于建立针对宗教管理干部行使职权时予以监督的群众监督制度以促使国家机关及其工作人员严格依法行政，维护法律尊严、人民利益、民族团结与祖国统一。

三、新时期依法管理宗教事务完善路径

（一）树立依法行政理念，维护宪法法律权威

新时期依法管理宗教事务的重要前提之一是树立依法行政理念，这就要求宗教工作系统工作人员要严格依照法律法规规定的程序行使职权、承担责任。具体来说，首先，各级宗教事务管理部门工作人员要坚持宪法法律至上原则，自觉尊重法律、崇尚法律，维护宪法法律权威，转变落后的思想观念与行为方式以适应依法行政的具体要求。改进原有的单纯依靠政策处理宗教问题的工作方法与作风而逐步转变为运用法律思维、法律手段来分析问题、解决问题。其次，改进创新现行的宗教工作系统工作人员法律知识教育形式，摒弃原有的形式主义宣传模式，而根据工作人员工作的实际状况、法治政府构建的实际要求，有针对性的开展法制教育，切忌假、大、空的法制教育宣传模式以增加宗教工作系统工作人员的法律素养，进而提高其行政执法水平。 此外，要严格依照法律法规规定的程序及权限进行行政管理。无论在何种情况下，均要坚持依法行政，切忌僭越权限、过度干预宗教事务，维护信教群众的合法权益，维护宪法法律权威。

（二）坚持科学立法，完善宗教法律制度体系

针对我国当前宗教法律制度体系存在的立法层次低、现有立法不完善问题，笔者建议从以下两个方面予以完善：首先，应抓紧制定我国的宗教基本法。要使整个宗教工作可以有章可循，党的政策可以切实在全国宗教事务管理工作中得以长期稳定地贯彻执行，制定一部全面系统规范宗教问题的宗教基本法必不可少。在“利益均衡”法律原则的指导下，应妥善协调国家利益、社会公共利益及公民个人利益间的关系平衡，通过建立“利益沟通”法律机制保证各渠道的利益畅通。 同时积极调查、征求广大信教与不信教人民群众的立法意见，加强人大、政府、学术界及宗教界在立法问题上的意见沟通与交流，充分调动其参与积极性并有选择性的借鉴国外有关宗教立法的先进技术与经验以形成一个以宪法为基础，以宗教基本法为主干，其他法律法规、规章及规范性法律文件为补充的宗教法律制度体系。其次，应完善现有的宗教法律法规以保证建立完备的宗教法制体系。在改变现有落后的宗教立法观念的同时，积极借鉴其他国家先进的立法经验，在法律位阶制度要求的指导下，改善现有的宗教法制体系中各宗教法律法规之间相互冲突、互不配套的现状，补充完善现有法律法规以形成完备科学的宗教法律制度体系。

（三）严格行政执法，保障宗教立法切实贯彻实施

宗教执法情况直接影响宗教立法的实施效率与效果。因此，国家在坚持科学立法的同时，也应该注重法律法规的具体贯彻与执行，在宗教事务管理过程中坚持严格执法。我国新时期依法管理宗教事务是一个复杂而又特殊的过程，涉及众多的宗教法律法规且已形成宗教事务多部门共同执法的局面。对此，各部门必须加强相关宗教法律法规的教育宣传力度，使得各执法部门熟知自己法定的执法内容执法权限及执法程序，严格依法律规定进行行政管理。此外，在行政执法过程中，要始终坚持将保护公民宗教