权力灰色地带的政府投资结构探析——基于安徽省30个县的经验数据

孔卫拿，郭淑云

（1.安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖 241003；2.安徽师范大学 社会治理研究中心，安徽 芜湖 241003）

权力灰色地带的政府投资结构探析
——基于安徽省30个县的经验数据

孔卫拿1，郭淑云2

（1.安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖 241003；2.安徽师范大学 社会治理研究中心，安徽 芜湖 241003）

公权力边界的清晰界定与权力范围的有效规制是当前依法治国背景下政府行政体制改革的基本要求。以公共服务为着力点，深化行政权力改革，在简政放权的基础上合理配置政府财政资源，推动地方政府投资结构渐趋合理，以此推进法治政府、有限政府、责任政府、服务型政府的建设进程，是当前政府行政体制改革的基本思路。本文以安徽省30个县的经验数据进行实证分析，证实了县级地方政府“权力任性指数”与地方政府投资结构的显著相关关系，并基于此试探析制约与监督政府权力的任性行使，推动政府权力规范化、科学化、程序化运作的举措。

权力边界；权力任性；投资结构

政府权力的有效运行是构建和谐社会、促进国家与社会良性发展的基础保障，而在诸多影响政府权力运行的因素中，政府权力边界的界定是保障其正常运转的重要基石，也是当前政治学、公共管理学界炙手可热的一个焦点话题。回顾中国的行政体制改革历史，无不以行政权力的有效运行为关键点，这其中也不可避免地将行政权力的边界作为行政体制改革的一部分。但近年来，由公权力任性而引发的权力异化等问题层出不穷，政府权力运行过程中“打擦边球”及越轨等问题对于政府权威的树立及公信力的维护都有不同程度的影响。此外，在经济领域，权力任性的触角也已涉及，政府通过对财政的强力掌控从而对经济的规模、产业结构产生影响。党的十八届五中全会公报《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划建议》中将加强法治政府建设提上议事日程，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，实现政府活动全面纳入法治轨道。本文旨在以规制权力任性为出发点，基于安徽省30个县的经验数据，探析政府权力运行边界对地方政府投资结构的影响与作用，以明晰依法治国视阈下政府权力运行边界的经济效力及改进方向。

一、行政权力任性及政府投资结构

（一）行政体制改革视野中的权力边界

处于后发国家现代化的宏观背景下，中国行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的重要战略位置，对于形成经济、政治与行政体制三者的良性互动具有重要影响。［1］概览中西方的行政体制改革，权力边界的确定在行政体制改革中始终居于重要战略位置。孟德斯鸠曾说，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。［2］承认了权力边界存在的必然性。西方政治学家基于对权力的扩张本性的警惕和对人性的不信任也即“幽暗意识”这两个理论假定，阐释西方国家对于公权力的边界给予宪法、法律、法规上的明确界定。［3］

自新中国成立以来，我国先后进行了7次行政体制改革，历次改革基本上是围绕中央与地方关系、调整国民经济结构、调整社会管理中心而进行的，［4］有限政府与简政放权的理念始终贯穿于机构、人员与行政结构的改革中，对于行政权力的边界也在逐步清晰化。目前国内学者普遍将行政权力的边界分为外边界和内边界，刘伟指出中国行政改革的历史选择是从确定权力的内边界开始过渡到确定权力的外边界，确定权力的外边界是行政改革的目的，同时也是进行彻底的行政改革的必走之途。［5］

（二）公权力异化视角下的权力任性

公权力边界的划分并非是“一刀切”的工作，因传统行政体制遗留下来的弊端，即固有的公私利益交错分化和行政生态环境的亚健康状态，极易导致权力异化问题。总的来说，公权力的异化是在权力内生性因素与环境外衍性因素的共同作用下导致的。一方面，公共权力自身矛盾运动而产生目的理性和技术理性相脱离导致公权力扩张诱发异化因素，［6］权力边界理想平衡状态被打破，引发权力越界；另一方面，行政生态环境的建设质量也对公权力异化产生影响：其一，行政制度建立及完善程度不高是公共权力异化的源头；其二，行政监督体制及执行的不完善是公权力异化的核心要素。不良的社会环境是公权力异化的滋长土壤，“人治”传统的“权大于法”境况、“官本位”思想的泛滥与维权意识的淡薄是其主要原因。［7］

“权力任性”是公共权力异化的直接表现之一。“权力任性”即公共权力拥有者在用权过程中，有违宪法、法律关于权力的规制原则，致使公共权力运行越轨的行为。笪素林、郭琪认为权力主导者在行动权的认知上缺乏责任意识和民意导向，在控制权的认知上缺乏对权力边界的勾勒和厘定是造成政府权力随意性使用的主导因素。［8］公共权力运行中“权力任性”现象的存在致使政府与人民之间的信任危机进一步加深，不利于实现善治的目标，因此，将权力关进制度的笼子，建设有限政府，是当前行政体制改革的重点。

（三）中央财政集权下的政府投资体制

作为国家行政权力的基础资源，财政在公共权力的运作中扮演着重要的角色。马克思在关于两种权力及其关系的解释中，认为政治权力与财产权力是相互统一的，但在一般情形下，在差别中把握统一，政治权力凌驾于财产权力之上是有利于国计民生发展的有治政道。［9］中国的财政权力受约于政治权力集中表现在国家宏观调控的经济政策上。近年来，经济迅速发展使得我国跻身于世界强国之列，但随着世界形势与我国自身原有优势的转变，拉动我国经济增长的“三辆马车”现正逐步走向衰落，中央财政集权下的政府投资体制成为研究政府的政治权力与财政权力的关键点。

总的来说，我国政府投资体制的主要问题体现为两个方面：第一，固定资产投资规模的问题，建国后为促进经济快速恢复发展，固定资产投资出现过严重膨胀的现象；第二，固定资产投资产业结构的问题。产业结构调整在很大程度上取决于既定宏观调控政策下的固定资产投资流向。［10］

总体来看，学界关于政府权力的运行边界及政府投资体制的研究，一是大多将两者分离开来，缺乏将其放在同一视阈下进行交互性影响的分析；二是研究多偏向于定性分析，对于政府权力边界及投资体制的运行缺乏数字量化分析的科学验证。因此，本文以计量分析为基本方法，分析政府权力运行边界及政府投资体制的交互性影响，探索依法治国视阈下政府投资体制改革路径。

二、研究设计与分析框架

（一）研究方法

“皇权不下县，县下行自治”的“双轨政治”背景下，县是我国最低一级的行政执行机关，县级政府对于自上而下的政策的实际执行情况是政策是否能够有效落实的至关重要的一枚棋子。本文在安徽省皖北、皖中、皖南地区各选10个县共30个县作为分析单位，以2015年安徽省各级政府权力清单中权力数量为分析数据，采用内容分析法与计量分析法相结合的经验研究分析，对现已公布的权力清单中的数量进行整理分析，对于自变量与因变量做描述性分析、相关性分析，构建多元线性回归分析模型对自变量与因变量进行函数分析。

（二）分析变量

1.因变量

模型中的因变量设定为“权力任性指数”，代表该县政府行政权力运用任性程度，在地方政府公开的权力清单中“其他权力”一项可以代表此变量。其计算公式为：某县权力任性指数=权力清单中该县政府各部门“其他权力”数量/各项行政权力总数。

2.自变量

（1）各县第一、二、三产业占其固定资产投资总额比重。固定资产投资是扩大社会再生产的源动力，政府通过宏观调控固定资产投资额的配置，对一些重点行业加以扶持，以推动产业结构转型优化，来实现政府与市场在社会再生产领域的有效协作关系。［11］

（2）各县权力清单中行政审批权占权力总数的比重。各级地方政府在进行权力运作的过程中，必然要涉及到相关权力体制的改革，如行政审批体制改革。行政审批作为政府行政权力最集中的区域，是透视政府权力改革的微观视角，但在实际改革过程中，因简政放权政策实施的不彻底性导致权力行使的越轨行为时有发生。

3.控制变量

（1）各县第一、二、三产业占其生产总值比重。一个地区的生产总值（GDP）是反映该地区经济发展状况的重要指标，而该地区的产业结构的合理程度也从一定侧面反映出该地区地方政府的经济建设能力、行政权力运行体制的合理程度，更与该地方政府的固定资产投资规模及产业结构配置息息相关。

（2）人均GDP。人均GDP能够较好地反映一个地方的经济发展水平和征税潜力，与地方政府的财政收入存在着较高的相关性，孔卫拿根据“瓦格纳法则”指出人均GDP的增长有可能对财政支出产生正向影响。［12］

（3）城乡居民可支配收入差距。社会是否公平体现在我国现实国情中首先即为城乡差距大小。在以政府为主导的“二元化”社会结构中，政府权力的运用是否合理有效的一个重要表现就是城乡差距映射的社会公平度。

（4）城市化率。各地区不同的经济发展水平影响了该地区的城市化率，而城市化率的提高也在一定程度上意味着公民社会的特征愈渐明显，公民关心参与政治的积极性得到改善，对于政府权力的正常运转与有效监督有着重要影响。

（三）研究假设

基于以上设定的自变量、因变量与控制变量，根据政府权力运作规律，参考国内外学界学者研究取向，本文拟设立如下假设：

假设1：第一产业固定投资额所占比重与权力任性指数成反比。即政府在第一产业的固定投资额越高，表明权力任性的可能性越小。

假设2：第二产业固定投资额所占比重与权力任性指数成正比。即政府对于第二产业的扶持力度越大，表明权力任性的可能性越大。

假设3：第三产业固定投资额所占比重与权力任性指数成反比。第三产业与第一产业的协同带动作用决定了两者与行政权力的任性紧密相关。

假设4：行政审批占权力总数的比重与权力任性指数成正比。政府行政权力任性的可能性与其行政审批权力行使的限度及改革的力度，也即简政放权力度有正相关关系。

三、数据展示与模型构建

本文首先对所需自变量、因变量及控制变量进行观察并对其进行相关性分析，最后对符合要求的变量分别进行回归模型分析，建立如下回归模型：

（一）变量描述性统计

本研究选取安徽省皖北、皖中、皖南各10个县作为样本，将统计的权力数量进行整理得出图1。如图1所示，三个地区的政府公开的权力数量基本相同，从权力任性指数来看，皖北地区的权力任性指数最高，说明地方政府权力任性程度与所处地区的政治生态环境、经济社会发展、人文发展状况等因素有一定关系。

图1 安徽省分行政区域权力数量及权力任性指数统计图

（二）变量相关性分析

如图2所示，行政审批权占总权力的比重与权力任性指数存在正相关关系，即行政审批权占权力总数比重越大，政府部门进行简政放权的力度越小，相应地，政府的权力运行任性指数越高。

变量的二元相关分析（见表1）表明：县级政府的权力任性指数与第二产业固定投资额所占比重存在正相关关系，而与第三产业固定投资额所占比重存在负相关关系；第一、三产业生产总值所占比重与固定资产投资所占比重存在正相关关系，第一产业是第三产业发展的基础，而第三产业也为第一产业的发展提供发展性服务，二者具有交互式影响。

表1 变量相关分析

图2 各县行政审批占总数比重与权力任性指数关系散点图

（三）多元回归模型构建

从表2的多元回归模型可以看出，模型选定的自变量大体能够解释因变量权力任性指数29.30%～32.70%的变化，拟合优度较好。

首先，作为本研究核心解释变量之一，即“第二产业固定资产投资额占总额比重”，在模型（1）中通过检验，对因变量权力任性指数有着显著的正向作用，当自变量每增加1%时，权力任性指数会相应增加0.574%。这表明政府主导的投资体制与产业优势地位密切相关，第二产业作为国家民生发展的重要支柱，理应会受到各地方政府的青睐。

其次，第三产业固定资产投资额占总额比重也通过检验，且显示为显著的反向作用，当自变量每增加1%时，权力任性指数会相应减少0.657%。随着市场经济的发展，西方发达国家的政府已逐渐从对企业管理向为企业服务转变，各级政府现已在国际上被定位于服务业，即第三产业。［13］分析结果表明第三产业所代表的公共服务供给体制的完善对于遏制政府权力任性有着重要作用。

表2 30个县级权力任性指数决定因素OLS回归模型

再次，行政审批权占权力总数的比重对因变量有非常显著的正向影响，当自变量每增加1%时，权力任性指数会相应增加0.555%～0.597%，这足以说明政府在行政权力改革的过程中的简政放权力度的大小直接影响到政府权力任性的限度。这不仅指出了当前行政体制改革面临的困境，也为下一步改革指明了方向。

四、研究结论与政策启示

本文通过对安徽省30个县权力任性指数的相关数据进行计量分析，证实了县级地方政府的权力任性指数受固定资产投资结构影响。经过相关性检验与OLS回归模型检验发现，第二产业固定资产投资额所占比重越高，地方政府的权力任性指数就越大，这说明因资源配置失调而导致县级政府投资体制的倾向性偏颇问题严重；其次，第三产业固定资产投资额所占比重越高，权力任性指数就越低，这表明第三产业的发展、服务型政府的建设与政府权力的有效运作有明显的协同关联性；而行政审批权力与权力任性指数的交互影响为当前行政体制改革提供了改进思路。分析结果表明在建设法治政府的背景下，地方政府的权力是需要在深化行政体制改革进程中逐步规范和制约的，本文认为应从以下几点来作为改革的切入口：

第一，以“大部制”改革为导向，深化行政审批改革。建立以部门、权力与利益为轴心的三大机制，促进无缝隙政府体制及其部门运作的结构科学化、权力制度化、议事民主化。［14］现阶段，以依法治国为基本理念，努力构建以简政放权、规制权力的有限政府是当前我国政府体制改革的重要路径。

第二，以公共服务为着力点，完善市场经济体制。公共服务的健康发展是关系我国经济社会发展的重要支撑点，以人为本、强调实现社会公平正义的基本公共服务均等化原则是推动服务型政府建设的基本原则。因此，地方政府应进一步深化公共服务体制改革，努力打造以公共服务供给为导向的服务型政府。

第三，以规范投资权力为重点，优化政府财政投资体系。当前我国国家与社会关系中依旧运行以政府为主导的权力运作体制，政社力量的不平衡决定了政府投资体系的不均衡发展，因此，优化政府财政投资体系，合理配置政府权力资源是建设责任政府的前提条件。

第四，加强权力制约机制建设，完善权力监督制度。建立以执政党内权力监督为核心，以人大监督为主体，以法治化的党政关系为联结两者的纽带，辅以社会监督机制和集分平衡的纵向监督机制是解决权力监督难题的关键。［15］构建监督有效的权力制约机制，规避寻租及腐败现象的滋生是建设权力运行合理有效的法治政府的治本之策。

［1］胡伟，王世雄.构建面向现代化的政府权力——中国行政体制改革理论研究［J］.政治学研究，1999，（3）：1-14.

［2］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1986.151.

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［4］张立荣.中外行政制度比较（第2版）［M］，北京：商务印书馆，2013.422.

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［7］张维新.公共权力异化及其治理［J］.行政论坛，2011，（2）：9-14.

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［15］金太军，张劲松，沈承诚.政治文明建设与权力监督机制研究［M］.北京：人民出版社，2010.

（责任编辑：卢 君）

Analysis of the Government Investment Structure for Power Grey Areas——Based on the Empirical Data of 30 Counties in Anhui Province

KONG Wei-na1，GUO Shu-yun2
（1.College of History&Society，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241003，China；2.Research Center of Social Governance，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241003，China）

Under the background of the rule of law basic requirements，the clearly boundaries of public power and the effective regulation of its scope is the basic requirements of government administrative system reform.With the guidance of the public service，deepen the reform of the administrative power in and to delegate on the basis of rational allocation of financial resources，promote the local government investment structure is reasonable，to promote the rule of law government，limited government，responsible government，service-oriented government construction process，is the basic principles and countermeasures of the current administration system reform.In this article，we based on the empirical data of 30 counties in Anhui province，confirmed the significant correlation of the local governments'power capricious index and local government's investment structure，based on this test analyze the capricious，restriction and supervision and the power of the government is to promote the standardization of the government power，scientific and stylized.

power boundary；power capricious；investment structure

F202

A

1672-626X（2016）04-0068-06

10.3969/j.issn.1672-626x.2016.04.011

2016-04-26

安徽省哲学社会科学规划青年项目（AHSKQ2015D35）

孔卫拿（1985-），男，安徽宣城人，安徽师范大学讲师，政治学博士，主要从事地方政府与基层治理、公共财政研究。