关于合肥嘉兴等地农村土地流转监管和风险防范工作的考察报告

郑州市农业经济管理指导站　纪灿离　马良

关于合肥嘉兴等地农村土地流转监管和风险防范工作的考察报告

郑州市农业经济管理指导站纪灿离马良

河南省农业厅农村经济体制与经营管理处

河南省农村合作经济经营管理站主办

为深入贯彻落实《农业部中央农办国土资源部国家工商总局关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕3号）文件精神，加强工商资本租赁农地规范管理，健全工商资本租赁农地风险防范机制，笔者对安徽合肥、浙江嘉兴两地农村土地流转监管与风险防范工作进行了考察学习。现将考察情况报告如下：

一、合肥、嘉兴农村土地流转监管与风险防范做法

（一）合肥加强企业准入监管，经营主体全额缴纳风险保障金

2013年，合肥市在全国率先出台了《合肥市工商企业租赁农户承包土地准入和监管制度（试行）》，建立了工商企业租赁农户承包地资质准入制度和风险防控制度，保障工商企业合法经营，维护农民土地流转合法收益。

1.建立工商企业租赁农户承包地资质准入制度

一是规定了工商企业准入资质。要求租赁农户土地的工商企业应是按国家相关法律法规规定注册登记并具有农业生产经营能力的组织，且要具备以下条件：企业组织形式完备；经营管理团队专业；生产经营能力良好，企业银行信用等级在A级以上。二是严格进行资质审核。农村土地经营权流转给农业经营主体，在流转合同签订前，出让方可申请所在地农村土地承包管理机构组织有关单位对企业（受让方）的农业经营能力情况进行审查。

2.建立经营风险防控制度

一是强化用途监管。乡镇政府对规模流转土地的使用情况进行动态监测，积极宣传、鼓励、引导和指导农业投资企业依法经营流转的土地，防范经营风险和流转土地“非农化”，促进投资企业健康持续发展。对符合条件的粮食规模经营主体每667m2奖补100元，连续奖补3年。二是实行租金预付。企业（受让方）自土地流转合同签订生效之日起10日内，预付全年土地流转租金，自第2年起，每年年初预付全年土地流转租金。三是加强风险防范，实行企业缴纳风险保障金制度。土地流转面积超过33.33hm2以上的企业（受让方），按不低于1个年度的土地流转租金向乡镇三资委托代理中心缴纳风险保障金，实行缴纳企业专户存储管理，待流转合同到期后返还本息。当企业（受让方）无法支付土地租金时，乡镇政府首先使用风险保障金兑现农户租金，不足部分依法追缴到位，以确保土地转出方的利益。

3.取得的成效

通过建立风险工商企业租赁农户承包地准入监管和风险防范制度，促进了农村土地流转和农业规模化经营，全市农村土地流转面积33.72万hm2，流转率达到57.6%，特色规模农业面积发展到20.467万 hm2。加快了农业先进生产要素集聚，建成各类农业园区296个，形成年产值超10亿元的特色产业集群。同时还拓宽了农民就业增收渠道，提升了新农村建设水平，实施了33个整村推进项目，建成了40个新型农村社区，惠泽了10万农民。经营主体在缴纳过风险保障金后，更加注重自己的经营，目前经营状况良好，尚未发生风险状况，没有动用过风险保障金进行赔付。

（二）嘉兴奖励土地流转服务较好的村集体，四位一体共同承担风险保障金

嘉兴市所辖县（市）均为省直管县（市），只接受嘉兴市业务工作指导。各县（市）财政与嘉兴市财政没有隶属关系，各县（市）均自行出台了财政扶持农业的政策措施。近年来，平湖市、海宁市、海盐县等地都建立了土地流转风险保障金制度，并且在农村土地流转服务奖励机制上有自己的做法，并取得了良好的效果。

1.建立农村土地流转风险保障金制度

嘉兴市各县（市）分别独立设立农村土地流转风险保障金，风险保障金实行分级管理、分级核算、滚动使用。

风险保障金四位一体共同承担，即县（市）、镇（街道）两级财政土地流转风险补助资金、村土地流转风险准备金和业主土地流转保证金四部分组成。县（市）、镇（街道）两级财政土地流转风险补助资金，由县（市）、镇（街道）两级财政分别按上年新增土地流转面积50元/667m2的标准提取，列入县（市）、镇（街道）年度财政预算。村土地流转风险准备金由村集体经济组织按市财政土地流转补助资金30%标准提取。业主土地流转保证金由经营业主按不少于200 元/667m2的标准向村集体经济组织交纳。

土地流转风险保障金实行专款专用，不得挪作他用。县（市）、镇（街道）两级财政土地流转风险补助资金实行专户管理、分级管理；村土地流转风险准备金和经营主体缴纳的土地流转保证金由村实行专项核算，交由镇（街道）“三资”委托代理服务中心监督管理。

当土地流转风险发生后，由村集体经济组织使用风险保障金支付农户土地流转费用。经营过程中无风险的，合同到期后，村集体经济组织全额归还经营主体所缴纳土地流转保证金的本金和利息。

2.建立推行农村土地流转服务奖励机制

嘉兴市为促进农村土地流转，确保农业增效、农民增收，不断探索和完善土地流转奖励办法。先后经历了奖励流转农户（流出方）、奖励经营主体（流入方）、奖励村集体（服务方）三个阶段。自2013年开始，为鼓励村级组织充分发挥土地流转中的宣传引导和服务作用，对服务较好的村级组织奖励一定的流转服务费，相当于政府购买服务。土地流转服务费以300元/667m2为基数，综合考虑流转用途、产业导向、耕地保护、流转规模等因素计算总额，实行差别化发放引导，对于种植粮食作物、符合产业规划、保护耕地有力、整村规模化流转的奖励金额较高，充分发挥村级组织引导及服务作用，促进农业规模化经营，防止土地流转中“非农化”“非粮化”倾向发生。

土地流转服务费由村级组织作为集体经济收入进行管理。资金到位后，首先提取其中的30%作为土地流转风险准备金，不得动用，其余部分作为集体收入供日常开支。另外，还在土地流转合同中约定，经营主体每年除了支付土地流转费用外，还要按一定比例向村集体支付设施使用费和流转管理服务费，增加集体收入的同时，村干部积极主动为经营主体提供更好的服务。集体经济实力增强了，反过来又推动了水电路等生产基础设施建设，促进农业生产条件的改善。有的村集体还投资开展设施农业建设，建成后作为集体资产对外出租，取得租赁收入。

3.取得的成效

嘉兴各县（市）通过实施土地流转风险保障金制度和农村土地流转服务奖励机制，促进了农村土地流转和农业规模化经营，对保障农民土地流转合法权益等起到了积极的作用。如海宁市全市土地流转率已经达到了53%，全市有4个村实现了整村流转，105个组实现了整组流转，促进了农业适度规模经营，增强了粮食生产能力。全市累计收取土地流转风险保障金102.6万元，并逐年滚动增加，尚未发生过风险赔付状况。

二、合肥、嘉兴等地存在的一些问题

（一）监管制度不完善、制度执行有困难

工商资本租赁农地的市场准入及监管在合肥等地仍处于起步探索阶段，目前的规定缺乏具体的实施措施，尚不完善，在实际工作中处于试行阶段，并没有大范围的推广。同时，土地流转管理服务队伍建设问题也是制约各项制度不能及时全面落实到位的主要因素。

（二）缴纳过高的风险保障金会加重经营主体的负担

合肥市由经营主体（流入方）在签订流转合同后缴纳一年的租金作为风险保障金，同时在合同签订生效10日后预付全年租金，相当于经营主体要预付两年的租金（应与前面表述一致起来）。如经营主体流转66.67hm2土地，流转价格为每667m2每年1 000元，第一年生产经营之前就要垫付资金200万元。经营主体资金压力较大，成本高，制约了经营主体的农业生产经营。

（三）风险保障金的监管仍需进一步规范

对于风险保障金的管理、使用、收益和返还方面，两地规定还不完善，只是记在县（市）、镇（街道）和村“三资”账上，虽然强调了专款专用，但并没有相应的监督机制，也没有规范有效的保值增值方案，而对于利息返还也没有具体规定。

三、从合肥、嘉兴的做法中得到的启示

（一）建立制度是加强土地流转监管的前提

1.要设立工商资本准入门槛，要在组织形式、主营业务、现代企业经营管理、农业生产专业经营能力、企业盈利履约能力和信用状况等方面作出详尽的规定。

2.要加强资格审查和项目审核，流转土地面积在一定规模以下的由乡镇政府组织资质审查和项目审核；流转面积在一定规模以内的由县（市）区农业主管部门会同乡镇组织审查；流转面积一定规模以上的由所在乡镇初审，县（市）区预审后，报市级农业行政主管部门审查。

3.加强引导，合理确定租赁期限、价格和面积规模，根据租地面积多少，建立市、县、乡分级备案制度，未经备案的，不得享受有关土地流转的优惠政策和各类财政支持项目。

4.要完善工商资本退出机制，县、乡两级政府对改变农地用途的工商资本采取强制退出机制，保障农业综合生产能力，维护经营主体和农民的合法权益。

（二）设立风险保障金是土地流转风险防范的有效手段

没有保证金，风险防范就是一句空话。合肥、嘉兴风险防范模式各有利弊，结合郑州实际，建立风险保障金制度既不能过于依赖财政资金，又不能过重增加企业的负担，要利于解决经营主体的资金困难。经营主体可以承担一部分风险金，另一部分可由河南省的中原农业保险公司和郑州市农业投资担保公司共同分担。例如以风险金投保，在风险发生后由保险公司赔付，达到在保障农户出租土地权益的同时，不过重地加大经营主体和财政的负担。实现此设想，需要农业保险、投资担保、财政、农业等相关部门和单位沟通协调，开辟新的路径。

（三）加大财政资金支持，是引导土地规范有序流转的保障

1.要充分认识到村集体在农村土地流转和村级各项政策落实上的重要作用，创新农村土地流转奖补机制，由原来奖补流入方转向奖补村集体，以保障村集体运行活力。村集体有实力了，也可投资设施农业，农业设施出租又可增加集体收入，农业生产条件也改善了有利于提高村干部及信息员的工作积极性。

2.要对粮食规模生产经营主体实施奖励，是防止土地流转“非粮化”和确保粮食总产的必要措施。

3.进一步规范土地流转，特别是要进一步完善合同标准文本，添加缴纳土地流转风险保证金等相关内容。