以增强制度执行力提升制度自信

摘要：制度执行力与制度自信具有必然联系。制度执行力是制度被落实的执行强制力、执行能力和执行效力的综合体现。制度执行力不强是影响制度自信的突出问题。切实解决制度执行不力的现实问题，增强制度执行力，对于提升制度自信、推进中国特色社会主义伟大事业具有极其重要的意义。必须夯实制度执行之基，强化制度认知；正确处理制度执行的利益关系，扩大制度认同；优化制度执行机制，彰显制度效力；树立制度执行的“领导旗帜”，提升制度信念与影响力。

关键词：制度执行力；制度自信；问题；路径

中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2016）05-0032-05

制度执行力与制度自信、制度执行能力现代化与制度自信度提升具有必然联系。党的十八大首次提出并要求全党坚定中国特色社会主义制度自信，十八届五中全会突出强调制度创新和增强制度执行力的极端重要性。习近平总书记明确指出，必须“增强制度执行力”，切实坚持思想建党和制度治党紧密结合；[1]P27坚定我们的制度自信，“在提高国家治理能力上需要下更大气力”。[2]国家治理能力即制度执行能力，是制度价值与功能实现的决定性力量。因此，努力解决制度执行不力的现实问题，增强制度执行力，对于提升制度自信、推进中国特色社会主义伟大事业，具有极其重要的现实意义。

一、制度执行力内涵及影响要素

从一般意义上说，制度就是規范和约束人们言行及相互关系的行为准则，体现为法规律例、政策条令、合约协议与道德规制等。我国古籍《易经》云：“天地节，而四时成，节以制度，不伤财，不害民”；《礼记》曰：“故天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙，是谓制度。”[3]P15西方诺斯（DouglassC.North）则提出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[4]P110作为现代社会运行的基础，制度还包括整个社会经济运行中的经济、政治、文化、社会、生态等各类规定准则。

制度的生命力在于执行，制度执行力则是制度执行的保证。早在20世纪50年代，制度执行力就被应用于行政法学领域，被视为“执行效力”与“执行强制力”。20世纪90年代，工商企业管理又将制度执行力看作一整套计划执行与行为的能力和技术体系。2005年前后，公共管理领域普遍认为，制度执行力是政府执行力的一种形态，是政府组织执行战略、决策、政策、法令及日常事务的执行力量、执行能力和执行效力。由此可见，制度执行力主要指在特定的经济社会环境中制度得以贯彻实施的程度，是制度被落实的执行强制力、执行能力和执行效力的综合体现。

毫无疑问，制度执行力的强弱大小必然受到一些要素的影响，而影响制度执行力的要素又是多方面的。概其要而言，主要体现为：

（一）制度要素

制度是制度执行的前提和依据，没有制度本身就谈不上制度执行，更无所谓制度执行能力和效力了。而制度本身的好恶，对制度执行力具有决定性和根本性的影响。1980年邓小平曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]P333不可想象，一项不完善甚至有缺陷的制度能够形成优良的制度执行力。只有建立好的制度，并能为多数人认同，才能产生较强的制度执行力。

（二）人的要素

人是制度的制定与执行者。制度能否得到贯彻落实，并产生好的效果，关键在人。没有制度执行的组织和人，制度就是一纸空文。这里所说的人，主要指制度执行主体，即负责制度执行或负责监督制度执行的政府、社会组织及个人。在执行主体中，领导干部的作用尤为重要。领导干部的价值观、利益倾向、认知水平和工作能力是决定制度执行力水平高低的主导因素。可以说，制度执行力首先取决于领导干部的执行意愿、执行能力及模范带头作用的发挥。

（三）制度执行要素

制度执行要素包括制度执行程序、执行资源和执行行动。程序在制度执行中是不可或缺的，包含审查、实施、考核、监督等环节，既要适应现实，具有可执行性，又要监督检查到位，实行责任追究。科学合理的执行程序对制度实施具有重要保障作用。执行资源体现为权威、信息、技术、手段、时间、财物、设备等。充分而适用的执行资源是执行能否成功的基础条件。执行资源运用合理得当，制度执行力就会提升，否则就会制约制度执行，不利于制度执行力的生成。执行行动涵盖命令、公布、教育、宣传、巡视、检查、监测、监管、奖惩、督促等活动，是制度执行力产生的必要因素。没有执行行动，制度不可能被自动执行。

（四）环境文化要素

社会心理、公众态度以及各种经济、政治、文化、社会、法制环境是环境文化的主要体现。行为习惯方式是人们在漫长的社会生活中形成的，为人们所认同、接受和遵循。一项制度若与人们的习惯方式相左，其执行难度势必大增。普遍存在的从众心理、基于躲避惩罚的侥幸心理和出于“法不责众”的考虑都将导致社会成员丧失自身对问题的判断力和辨别力，做出违背制度的行为。一个具有较高制度信仰的社会，民众的制度意识与制度自信强烈，相关制度就会得到自觉遵循；否则，民众制度意识薄弱与制度自信欠缺，制度就难以自觉贯彻执行，甚至出现抵制执行制度，制度执行力大打折扣。

二、制度执行不力的诸种现实表现

改革开放和社会主义现代化建设的新时期，中国特色社会主义制度体系逐步形成，制度绩效的正效应日益凸显。然而在制度执行中违规违纪现象和不正之风仍时有发生、屡禁不止，国家治理能力亟待改进。这虽然与制度不完善不健全相关，但更多的是执行制度不力的问题。在《2020年的中国》报告中，世界银行对我国的制度执行情况表现出担忧，指出中国当前的情况不是缺少法律和制度，而是法律制度执行不力。[3]P15

深入考察中国特色社会主义制度建设，探究其生成因素，不难发现制度执行力存在以下突出问题：

第一，注重制度建立，讲要求，作规定，下文件，颁新规，但由于实践中的制度规范意识薄弱，对制度执行有所忽视，求实对策缺乏，评估反馈机制不畅，很多制度执行不到位或没有达到预期成效。

第二，“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有对策”，有法不依、执法不严。“中央的红头抵不过地方的黑头，地方的黑头难挡领导的口头”。中央的决策不敌地方的利益，盛行的潜规则胜过正式的规定，严重侵蚀和削弱了制度的权威性与公信力。一些领域的法制规矩得不到有效执行，部分政府机关的制度规章是“写在纸面、贴在墙上、说在嘴边”，就是未能落实执行。造成这种情况，主要在于具体制度设计不够科学合理，体制机制存在缺陷与弊端；特别是有些制度缺乏操作性、存在漏洞，或与法律相冲突。

第三，在利益分化与制度协调产生矛盾时，有些人在制度执行中“钻空子”、“求变通”，谁也不唱红脸，好人主义盛行。有的单位对涉及利益调整的制度执行起来“变味”，有利的就执行，不利的就融通；有些需要长期坚持的制度执行起来“变松”，先紧后松，时紧时松，搞“一阵风”；有些容易得罪人的制度执行起来“变软”，不敢动真碰硬，使制度变得灵活有余、刚性不足。

第四，由于缺乏严格完善的跟踪监督和责任追究机制，一些部门把制度执行当作“做秀”或视为跟风走过场，上级来检查就“运动式执行”、“突击式落实”，搞得老百姓怨声载道、鸡犬不宁。此外，要么不按制度办事、随心所欲乱作为；要么敷衍了事、不敢强力执行。

第五，一些领导干部对实际情况了解不深或对制度理解不透，造成制度在执行过程中严重脱离实际或走样；一些领导干部把执行制度看成是儿戏或思想负担，对制度落实不到位，造成工作严重偏差或失误。这与作为制度执行主体的领导干部责任意识不强、能力素质偏低密切相关。

三、制度执行力不强是影响制度自信的突出问题

毋庸置疑，好的制度是制度自信的前提。好的制度能事半功倍、形成好的发展趋向乃至决定成败，坏的制度会使坏人更坏和造成十分恶劣影响，并影响好人做好事。而好的制度执行力是实现制度自信的关键。制度健全固然重要，但提升制度执行力更为重要。制度离开了执行，再好也没有意义。坚定与提高中国特色社会主义制度自信，关键在于强化制度执行力。

在一个关于“坚定党员干部中国特色社会主义制度自信”问题的大规模问卷调查中，解答“一些党员干部对中国特色社会主义制度自信不足的表现及主要原因”，调查对象选择“人民代表大会制度落实不充分、潛在优势发挥不够”的占63.8%，选择“基本政治制度不够完善健全”的占54.5%，选择“有法不依、执法不严、知法犯法、违法不究”的占78.2%，选择“经济、文化政策有偏差”的占39.0%，选择“各项具体体制存在缺陷”的占61.9%，选择“其它方面”的占5.8%。[6]P73“有法不依、执法不严、知法犯法、违法不究”与“人民代表大会制度潜在优势未能充分发挥”均属于制度执行力问题，占比居前两位。由此可见，制度执行力不强是影响制度自信的突出问题。

制度的价值在于其功效的体现，制度执行力是制度功效充分发挥的关键途径，制度自信也因此获得现实来源。制度执行力疲软或弱小是制度执行不力的必然产物，制度执行力不强势必严重危害制度自信。一方面，有制度不落实，比制度缺乏危害更大，其危害性在于浪费人们经过大量人力物力财力制定的制度或使现有的制度沦为“稻草人”与摆设，从而使人们怀疑制度功效、消解制度自信与自觉。另一方面，制度执行不到位，政策法规无法落实贯彻，将会滋生大量恶意寻租和不规范管制行为，扭曲市场交易主体行为，使不讲诚信不守信用成为社会普遍风气；制度执行力不强，人治超越法治，人情大于法律，人们就会以权力、人情、关系为信条，将法律制度视为门面，一些部门单位谋求“灰色收入”和自身利益将有机可乘，直至演化为集团性和制度性腐败，从而严重动摇法治中国建设的根基；制度执行力水平低下，意味着公众对社会行为规制难以认同，对基本规则缺乏共识，而一旦规范和约束不能得到严格遵守，违规行为不能得到及时纠正，人与人之间的信任感就会破坏，社会的价值共识就不能形成。所有这些，不仅销蚀着中国特色社会主义制度的巨大成就，而且不断降低了人们对中国特色社会主义制度的信仰及心理预期。

对于中国特色社会主义制度的发展和完善而言，在不同历史时期和历史阶段，会有不同的侧重点。目前，随着中国特色社会主义制度体系的建立健全，提升与坚定制度自信面临的最大问题，已经不是制度的制定，而是制度执行力的切实加强。在经济社会新常态来临、国际制度文化“软实力”竞争日趋激烈与中国特色社会主义制度特点优势尚未完全彰显的现实条件下，坚定制度自觉与自信，推进国家治理现代化，提高和增强制度执行力尤为重要和紧迫。

四、在增强制度执行力中提升制度自信的路径选择

“三分制度，七分执行”、“一分部署，九分落实”。必须充分发挥中国特色社会主义制度的优势和绩效，切实解决“不认真执行制度、不贯彻落实制度、不按照规章制度办事”的问题，在不断增强制度执行力中努力坚定和提升制度自信。

（一）夯实制度执行之基，强化制度认知

改革完善制度体系与树立制度规范意识是增强制度执行力的基础与前提。要不断总结中国特色社会主义建设的成功经验，努力借鉴和吸取世界各国制度文明的优秀成果，继续推进制度改革创新和发展。对于中国特色社会主义根本制度和基本制度，要在坚持前提下完善、在完善过程中发展；对于中国特色社会主义具体制度和体制机制，则要改革创新、与时俱进，把制度中的方针政策明晰化、笼统要求具体化、弹性规定刚性化，提高制度执行的操作性、针对性与有效性，堵塞制度盲点和漏洞，弥补制度空白与缺失，使之行得通、立得住、用得好。善于发现制度执行中的不足和问题，根据环境局势的改变及时改进、不断完善。在此基础上，提升执规理念，强化崇规、守规意识，普及法治精神，通过开展深入持久的宣传教育，让人们真正认识制度的内涵价值，深刻领会制度的精神力量，使尊崇制度、认知和敬畏制度的观念深入人心，并逐渐形成遵纪守法的思想自觉，进而落实到实践中，以此增强制度执行力，凝聚制度共识。

（二）正确处理制度执行的利益关系，扩大制度认同

制度执行是由人来承担的，必然涉及人的利益。形成制度自信和认同，必然要求制度之间平衡协调，解决个人现实问题，实现较高的利益同质性。要妥善解决制度执行中的个人利益与整体利益的矛盾，力戒“走后门”、“拉关系”；堅持“制度、法律面前人人平等”，消除超越制度甚至践踏制度特殊公民的存在；让权力屈服于制度，使违反制度的人得不偿失、付出沉重代价。要在制度执行中广泛听取民众的意见和建议，充分体现民众意愿，切实维护好、实现好、发展好最大多数人的福祉和利益，避免少数人利用执行制度的权力去为个人或小集团谋取私利。要充分凸显制度执行的公平正义、社会责任感和现实公平感，达到高效公正的制度运行力，使广大民众从制度执行力中真正感受到温暖和幸福。惟有如此，才能真正扩大民众的制度认同，进而增强对制度的自信。

（三）优化制度执行机制，彰显制度效力

制度自信来源于制度效力，而制度效力来自于制度解决问题的有效性和将制度优势转化为制度执行的实际效能。因而，必须增强与优化制度执行机制。一是着力建构责任落实体系。科学设计制度执行的程序规定，细化分解制度执行责任，明确具体责任人和责任部门，做到不缺位不越位，各司其职、各负其责，确保责任到位、措施到位、落实到位，杜绝“责任不明确”、“要求不具体”、“任务不到人”等现象。二是科学建立制度执行激励机制，破解和避免“集体行动困境”（即人人希望别人受到制度约束、自己独享例外机会，从而实现自身利益最大化，最终导致人人无法享受集体行动的成果）。对违反制度的行为进行相应的惩罚，对遵守制度的行为予以积极的正向激励，并保证积极参与集体行动的人得到更多回报，排斥“搭便车”者坐享其成。三是健全制度执行监督考核体制。加强制度执行的过程管理，使制度落实不掺杂个人因素，划出“雷区”、“红线”，加大检查追责惩处力度，对那些有令不行、有禁不止、不作为、慢作为、乱作为者，坚决亮起红灯、举起黄牌，对破坏法规制度和违规违纪者，坚决严肃查处，“不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任”，[7]坚决防止“破窗效应”（即一扇窗户被打破，如果没有修复，将会导致更多的窗户被打破，甚至整栋楼被拆毁）。建构客观、多元的考核评估指标，注重民众考评，同时公开评估标准、过程与结果，加强公众、相关法定组织和媒体的监督。四是完善制度执行的科技融入方式。把科技手段融入到制度执行之中，通过“人控+机控”、“制度+科技”，固化程序、优化流程、适时纠偏、全程跟踪，用固定的程控杜绝违规的操作，以无情的电脑代替有情的人脑，确保制度法规落地生根、开花结果。

（四）树立制度执行的“领导旗帜”，提升制度信念与影响力

领导干部是制度执行的“旗帜”，具有极强的典型示范作用和牵引力。要抓住制度有效执行的“牛鼻子”，就必须抓住这个“关键少数”。首先，领导干部要带头认真学习制度，熟知把握制度内容，真正领会制度精神，自觉做法规制度的“明白人”。其次，领导干部要成为制度有效执行的典范，既立说立行、身教言传，又率先垂范、以身作则，带头按原则、制度和民众意愿办事，抵制与力戒形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，以求是精神和扎实作风推动制度贯彻。再次，提高领导干部制度执行的素质和能力。增强思想政治素质、科学文化素质和工作本领，自觉把制度法规作为作决策、想问题、抓工作的遵循和依据，坚持创造性和改革创新落实制度，不断化解复杂棘手矛盾和问题，力争各方力量协调落实制度规定。标准高于群众，要求严于群众，行动先于百姓，重刚性不变通，讲规矩不逾越，促进和模范带动制度有效执行。最后，以制度为镜子和尺子，丈量自身所言所行，在“聚光灯”下行使权力，在“放大镜”下开展工作，真正树立遵纪守规的良好形象[8]P48-51。当制度执行的“领导旗帜”高高举起之时，中国特色社会主义制度的影响力将极大拓展，人们的制度自信会愈益坚定。

参考文献：

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[7]习近平.坚决防止“破窗效应”[N].北京晨报，2015-06-28，（1）.

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