1.6万亿投资能否振兴东北？

付晓英+陶玉荣

发改委针对东北出台了为期三年的振兴新政策，明确了137项重点工作和127个重大项目，预计总投资规模在1.6万亿元左右。此举能否遏制住东北经济失速的局面？为此我们采访了中国社科院工业所研究员陈耀、社会学所副所长张翼。

振兴东北计划再启动

三联生活周刊：8月22日，发改委印发了《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016～2018年）》。2003年，国家也实行了振兴东北老工业基地计划，跟十几年前相比，这次的振兴计划有哪些不同？

陈耀：2003年的振兴东北老工业基地政策出台时恰逢中国新一轮以重化工为重点的工业化高潮，当时政府一系列的重化工业推动和东北的经济结构侧重是吻合的。东北地区资源丰富，产业结构也都是资源型、重化工为主的，包括钢铁、煤炭、造船、建材、装备制造、化工、石化等一些大的工业。而这次则完全不一样，国家不会再投具体的产业项目，一些原有的国有企业可能会按照现在产业转型升级的要求做相应投资，而培育新的动能需要有新的产业、新的发展空间，这就相应地要求新的体制、机制配套。所以，新动能也包括体制改革，1.6万亿元的投资只是培育新动能的一个方面，其他方面的改革也要跟上。

在这次的三年滚动发展方案里，1.6万亿元是规划的一个投资总量。政府的财政资金在整个的融资结构里占的比例很小，财政资金的作用就是四两拨千斤，通过诱导性的投资吸引民间资本进来，产业投资还是以优化基础设施为主。

相对中西部来说，东北的硬件基础设施不错。从日伪时期开始，日本掠夺了东北的资源修建铁路、电力等城市基础设施，但是过了这么多年，一些设施也需要升级换代，要适应现在新的发展需要。像东北的高铁建设、水利工程建设都相对缓慢，尤其是口岸基础设施很落后，对沿边地区的开放形成了很大的制约。现在国家实行新的战略，包括“一带一路”战略，要进行新的大通道建设，比如中蒙俄要规划大的战略通道，还要提升口岸过货、过人的通关能力，这方面的建设还需要突破。

张翼：与2003年相比，这一次的振兴计划有三个不一样的地方：第一，在世界的格局里，当前的经济更加往后工业方向转化，那么通过创新来带动经济发展的压力更大了。第二，东北原来的优势正在转变为劣势，石油、钢铁、粮食都在当前的价格里面处于不利的竞争地位。第三，东北已经形成了大规模到关内置业的浪潮，那么这个浪潮已经形成，短期之内不会回流，有钱人都把资产购置在东北之外，这会对东北将来资本的积累，以及民心的归拢上面会形成负面影响。

三联生活周刊：2003年振兴东北老工业基地计划实施后，东北经济增速很快，但是2012年之后，增速明显下降、后劲不足，甚至现在已经出现经济失速，这应该怎么理解呢？新一轮的振兴计划会不会也出现类似的情况？

陈耀：这是分析东北地区要关注的一个重要问题。我们往往评价东北振兴，就说从“开局良好”，到后面“成效显著”，就说的前10年。刚才也说过，2003年振兴东北老工业基地政策的提出符合政府对重化工业的推动，与东北的经济结构也吻合。所以当时不光东北，全国持重化工业产业结构的地区，包括内蒙古、山西、河北等地，经济增长都是非常不错的。全国多数省份的重工业比重大幅上升，沿海很多城市重工业都是增长了50%以上，内蒙古从2002年连续八年经济增速保持全国第一，都是在这样一个背景下实现的。所以我们会觉得经济增长不错，经济效益显现，其实恰恰在这个时期，振兴东北的老工业基地的一些政策，尤其是体制经济改革的一些政策没有得到实际的推动，被这样一个大背景掩盖了，实际上也延误了东北体制机制改革的推进。所以，到目前为止，东北仍然是过去传统体制的特点，甚至国有办企业、办社会、大集体等很多内地已经消失的概念，在东北还存在，这是现在要面临和解决的一个重要问题。

同时，我们面临的国内外环境在发生变化，国内的消费结构在升级，消费需求发生变化，国际市场乏力，进出口也受到很大影响。这一轮振兴东北政策的战略背景其实与“一带一路”战略相关，六大战略通道之一的中蒙俄通道，东北是一个重要的支点，所以以开放促振兴非常重要，让东北的富余产能走出去，拓展国际市场，还可以通过通道战略优化基础设施，吸引国际资源。东北现在利用俄罗斯远东地区丰富的能源资源和森林资源，比如原木引进、在国内进行深加工，这方面做得不错。

在产业调整上，要把过去的老工业变成新产业。新产业不光是行业的变化，还有新的技术、新的模式要同步推进。比如，以前是汽车、化工、钢铁工业，现在要搞新一代信息技术产业、搞大型农业技术装备，要有一些新的业态、创新能力和新的商业模式，比如东北地区的电商起步比较晚，商业模式还是计划经济式的，怎么把线上线下结合起来、跟互联网结合起来，需要很多新的改变，需要各级政府以及社会资本全方位参与，共同推动工业的转型升级。

中石油吉林石化分公司国IV柴油升级项目的原料油罐区

东北为什么会衰落

三联生活周刊：东北是新中国时期的农业大粮仓和重化工业基地，如今经济增速却在全国省市中垫底，世界很多重工业城市，如底特律、曼彻斯特、鲁尔区等也都经历了衰落，从这个角度理解，东北的衰落是不是必经的过程？

陈耀：国际上老牌工业城市衰落的现象的确存在，但是老工业基地的转型升级也有很多成功的案例。比如德国的鲁尔区，经历了战后很长一段时期的调整，煤炭、钢铁这些重化工产业或关闭或转移，现在已经完全脱胎换骨了，新兴产业占主导地位。老工业基地从形成、发展到走向衰落，从产业生命周期来看是有一定规律性的，但是这个规律是能够被认识的。

资源型城市必须在资源枯竭之前就开始培育、发展一些新兴的、接续替代的产业，不要等到都衰退了才开始转型，转型需要的要素如资金、技术、人才都没有。比方说，依托煤炭、石油这些资源形成的城市，资源开采到一定程度、在枯竭之前，一定要拿出前期发展积累的资金和利润用作接续期产业培育、用于环境的恢复治理。这部分资金必须在发展的高峰期，比如像2003、2006到2008年钢铁需求正旺、利润非常高的时候，这些时期必须要有储蓄有积累，而不是把它挥霍掉了。这个规律学界很早就总结了，在曲线图示上提醒传统的产业处于拐点时就要开始着手培育接续产业，这样一来，传统产业衰落的时候也就是新兴产业成长的时候，就还能够保持一个城市、一个地区长期持续稳定的繁荣。

比如河南焦作市，焦作市是典型的煤炭资源型城市，20世纪80年代初期，国家选了京津唐地区试点、东北松花湖国土规划试点、河南玉溪焦作等几个地区规划试点，在查清资源、摸清家底的基础上做规划，从单一产业结构走向综合性的产业结构。焦作有煤，可以借煤发电，又有铝土矿，可以发展铝工业，铝工业是高耗能的，从氧化铝到电解铝到铝型材都能发展，前两个环节是国家重点投资的，氧化铝这个阶段会有一些废渣废液，又配套给水泥厂……煤电铝、水泥、建材综合起来成为一个围绕资源发展起来的加工集团投资项目。这带动实现了焦作第一次产业转型。后来焦作在传统重化工基础上又进一步调整发展旅游业，比如开发云台山，产业结构进一步优化，从重化工去提升产业层次，借助国家的支持，成功实现了城市转型。

三联生活周刊：刚才提到在拐点出现时就要培育一个新型产业，那东北的拐点是什么时候出现的？

陈耀：东北有好几轮拐点。“一五”计划时期的156项工程，东北大概占了三分之一，这个时候形成的工业到了“六五”时期国家已经明确提出老工业基地改造，当时的产业技术装备已经落后，产品也是“老大黑粗”。老工业基地改造主要是技术改造，技术改造的最核心是装备更新换代，其实当时就已经看到了老工业基地出现的拐点。改革开放以后就已经对东北进行改革振兴，但进展很小，几乎没有实际上的推进，东北的市场化程度非常低，吸引外资、进出口贸易等对外开放依存度相对都是最低的。

2003年实行老工业基地振兴以东三省为重点，掀起新一轮的改革，当时大家对东北的问题看得也是比较清楚的，除了产业结构单一、国有企业比重过大、重化工占比高，还有长期遗留的体制上的问题，到2012年开始，东北经济增速进一步下滑。这当然跟中国经济进入新常态的大背景相关，但东北的情况恶化得最严重，GDP断崖式大幅度跳水，基本跌到31个省市自治区的最低。这些年我们专门针对东北振兴的政策有很多，东北不缺政策，但实际上推进不了。

三联生活周刊：为什么政策这么多，却推进不了？

陈耀：我们的政策缺乏具体实施的细则，这是原因之一。更主要的原因在于，改革的实际难度很大，东北的国有企业不仅在东北经济中的比重大，班子的规模也大，实际推进的时候要让它们腾出空间给非公有经济主体，而国有大型企业要进行混合所有制改革，拿出一部分资产让民营资本、社会资本进来的这个过程非常难。难在哪里呢？主要是国有企业在什么时机退出来，2012年之前国有资本的运营非常好，效益好，产出也高，这时候要让民营资本进来相当于国有资产移交给民营资本，相当于国有资产流失。现在经济形势不好了，资产在缩水，但资产评估的价值高，民营资本不愿意进来;如果评估的价值低，我们有一个很重要的原则，就是国有资产要保持增值，所以实际中很难操作。这就导致国企改革几十年来基本上没推进，靠的是国家输血，债务减免或者是债转股，但整体机制没有发生改变。

三联生活周刊：也就是说，虽然振兴东北的政策和计划提出了十几年，当初东北存在的问题，现在依然没有改变。

陈耀：应该说基本面是一样的。东北的基本面有三大问题：产业结构、体制效应和开放程度。

早期主要是从技术改造开始，技术装备落后就大量投资更换设备，但深层的机制没有改变，光有设备是不行的，没有办法形成良性循环，传统工业比重大、重化工业比重大、国有工业比重大等产业结构问题现在依然存在。在体制效应上，东北跟国外那些老牌工业城市不一样，国外都是市场经济体制，而东北更偏向于计划经济体制，市场化程度不够。在对外开放上，东北的区位条件特殊，过去关内关外区分很严，开放程度受到一些限制，唯一的出海口在辽东半岛，口岸规模都比较小，外部市场有限，开放程度也很低，现在东三省的外贸依存度平均可能在百分之二十几，而全国平均数据是百分之三四十。这三个基本面没有大的变化。

跟过去相比，现在的外部环境已经发生改变。国内新常态下经济增速换挡，这是一个共性的问题，东北也肯定受到影响。但最主要的问题是东北的经济结构跟现在的需求结构偏离很大。按现在的需求，东北的产能过剩行业非常多，而社会真正需求的、结构升级需要的高品质轻工产品，东北根本就没有。所以，现在东北的问题就是遗留的传统老问题跟变化的外部环境叠加，导致矛盾集中爆发。

振兴东北的希望与挑战

三联生活周刊：东北的问题这么广泛，要振兴东北，应该首先从哪里切入？

陈耀：这是一个综合的问题，切入点应该比较明确。学者的观点是比较一致的，认为解决老工业基地问题，体制机制是关键。体制机制不解决，没有市场活力，给多少钱去培养新兴产业都不可能。东北必须要跟全国的经济机制接轨，推进市场化改革，按照市场经济规则要求建立企业，产权要清晰，建立现代的企业制度。除了企业的微观主体，政府的职能也要转变。这些年国家推进简政放权、放管结合、优化服务，但东北的各级政府很难真正达到“放管服”的要求，东北的政府还是像过去计划经济体制的作风，没有服务意识，吃拿卡要屡见不鲜，东北很多企业都对此有抱怨，营商环境不好。而这是一个地区改善发展最关键的环节，营商环境不好，投资者不愿意来，已有的企业也会跑掉。东北的硬件基础设施条件不错，但关键在于软环境，政府如何能像沿海城市一样树立服务意识，招商引资以后还要提供保温室服务，让企业能够盈利、能长期生存发展，这个对东北各级政府和行政管理人员都是一个很大的考验。

三联生活周刊：过去很长一段时间东北都是人口流入地，但这些年东北的人口外流问题越来越严重，生育率也很低，这与东北经济的失速存在哪些关联？怎样吸引人才回流？

陈耀：这也是一个核心问题。一个区域发展的好坏首先要分析能不能吸引人口，所有人口净流入的都是发展好的地方，而人口流出的地方说明产业发展不好，就业岗位少，不能吸纳人口就地就业。东北因为国有经济占比大，计划经济的色彩浓厚，城市化水平高，计划生育的政策执行严格，人口的自然增长率低，可供给的劳动力人口少，这跟其他地方不同，比如西部地区很多省也都是人口净流出地，但是人口的自然增长率高。

另一个就是高素质人才流失的问题，东北的软环境不好，企业逃离、投资逃离，劳动力也自然会离开，到沿海城市等环境更好的地方就业、创业，这两项叠加起来对劳动力供给产生了重要影响，对东北发展非常不利。

新一轮的规划要重拾对东北发展的信心，要把人找回来，要把企业留住，要吸引投资进来，人进来要有岗位、有激励，以事业留人、待遇留人、感情留人，要有对知识和人才的尊重，而现在东北的风气好像除了怕领导官员，是不怎么尊重知识分子和专业技术人员。让东北的产业、资金和人口回流，这个难度非常大，但必须这么做，这样东北的振兴会有希望。

张翼：20世纪80年代到2000年之前，东北的人口流失问题还不是很显著。人口外流的主要原因在于国有企业的效益提高缓慢，很多地方还大面积亏损，1995到2005这10年间的下岗潮时期，很多国有企业职工在当地找不上工作，当地城镇也发展乏力，农民在当地也难以找到工作，所以出现了一个双流动，农民工流动到关内来找工作，城镇的劳动力也从关外流动到关里来找工作，本质上这是由社会经济发展乏力造成的。东北高学历人才的输出也比较严重，很多在关内念了大学的东北人，因为东北的经济增长有限，优质就业岗位有限，于是选择在关内就业，这也影响将来东北的发展。所以东北要以产业结构的转化形成就业机制，通过新的就业体制和产业配置把市场培育起来，拉动经济的提升，吸引人口回流。

三联生活周刊：所以东北还是有一些优势来帮助它实现振兴的。

陈耀：这是毫无疑问的。东北的自然条件很好，资源丰富，虽然天气寒冷，但寒冷本身也是一种资源，可以发展旅游业。而东北最大的优势是产业基础好，产业配套能力强，一般跨国公司都比较看重这点。虽然东北现在衰落了，但这些东西还没有丢掉。现在，东北的区位交通条件也正在改善，京沈高铁很快就开通了。辽东半岛跟山东半岛的接通也提上日程，不管是海底隧道还是跨海大桥，现在也已经在考虑规划，如果跨海通道能建立起来，对东北的发展非常有利。东北可以节省力气减少跟内地中心市场对接的阻力，进入山东半岛、“长三角”会非常快，这是能真正做活东北的，所以，我觉得这是应该尽快考虑规划建设的项目，不能再处在老是讨论的阶段。

另外，区位调整和将来的开放，国家也很重视。现在中蒙俄关系改善，以后中国跟东北亚的合作，包括中日韩合作，东北是关键，要积极主动地推进，不能被动等待，现在东北的区位优势还没有发挥出来。

三联生活周刊：要振兴东北，改革是必需的，但国企体制机制的改革势必会触动一些利益群体，这个过程中，中央政府和东北地方政府是否存在博弈？

陈耀：央企在东北占据很重要的地位，我们希望央企也能够把东北振兴作为自己的任务，把一些新兴产业引进来，针对传统产业的产业链升级和延伸做一些投资，继续为东北发展提供服务。地方国企可以加快推进改革，尽可能按照市场化要求，能退出竞争性领域的国企一定要退出来，让民营资本尽可能多地进来，竞争性的行业不跟民企去分利，要激活市场，必须要培育大量的民营经济主体，当然涉及国家安全的行业除外。中国改革开放有一条经验，这个在东北没有做好，就是当国企改革困难的时候，可以采用增量改革的办法。存量的改革推进不了就搁置起来，让它慢慢坏掉烂掉。而增量改革就是大量鼓励新兴的市场主体成长，跟现有的国有企业形成竞争，让国企也能够有一些活力。

当然，这不是说让国企都退出去，而是地方国企改革力度必须要加大，尤其是推进混合所有制改革。另外，规则要明晰，对于地方国企，现在应该是一个好的时机，要允许按照市场价值对资产进行客观评估，不能随意戴上国有资产流失的帽子。国企改革还会产生人员安置问题，这些也要妥善解决，以免对社会稳定形成新的冲击。这轮改革如果能在国企改革上有大突破的话，那么东北振兴还是有很大希望。