对“一带一路”倡议风险的再思考

韩立群

“一带一路”倡议提出快三年了，“务实”层面的落实工作已经取得大量重要早期收获，但“务虚”层面的理论建设还在讨论当中，包括如何对风险进行综合评估。

当前，各界关于“一带一路”的讨论大概有四个特点。一是战略化。在不少西方学者看来，“一带一路”是新时期中国打破发达国家规则体系约束、构建新世界秩序的一项宏伟战略。但中国领导人多次强调，中国无意挑战现有国际秩序，“一带一路”是经济倡议，目的是通过贸易投资和国际发展合作，为更好的国际治理做贡献，优化和改善国际秩序。二是线性化，即将“一带一路”视作“走出去”战略的线性延伸，或称“走出去”2.0版，将视阈收敛在如何拓展和保护海外利益上。这对“一带一路”早期推进非常有帮助，但在认识上恐怕又降低了“一带一路”的战略意义，通过推进“一带一路”，中国有必要同沿线国家建立一些共识，比如在双边投资和发展援助等领域。三是数量化，即使用一些指标来表征“一带一路”倡议，这是当今包括国际关系在内社会科学研究的一个重要趋势，对研究“一带一路”非常有帮助，但也容易忽视综合效应和系统效应。四是器物化，即聚焦铁路、港口、大坝、公路等可见实物，易于计算、查询和比较，对总结阶段性进展特别有帮助，但常常忽视制度、规则和观念建设。需要指出的是，器物化和指标化有所区别，后者有时候也能用来表示制度层面的进展。

“复合型国家风险”

上述“四化”各有所长，综合研之，我们可以将“一带一路”风险定位为“复合型国家风险”，其综合性、复杂性、动态性都非常高，内涵与外延丰富，远远超越具体项目和地区国别风险。

第一，金融危机后的国际秩序和国际格局演变，国际政治思潮变迁和国际治理改革，以及中国国内全面深化改革和经济转型升级进程，是“一带一路”倡议的时代背景。“一带一路”倡议的规划和实施，既是顺应时代需要，也是对这些深层结构的积极构建。具体看，后金融危机时代全球普遍面临安全困境、增长乏力、发展瓶颈和治理失灵四重困境，世界经济复苏缓慢，贸易与投资增长疲软，金融市场动荡加剧，发达国家宏观政策缺乏协调，且这些问题常与政治安全领域相挂钩，解决经济问题往往需要在安全领域付出代价。“一带一路”倡议沿线新兴和发展中国家居多，不少国家处在社会政治与经济模式转型加速、各方面结构和非结构矛盾突出的不确定因素上升期，各类政治思潮活跃蔓延，国家间关系的矛盾和问题多发，地区合作与较量相交织。全球与地区两方面共同作用，整体拉低了沿线的政治安全环境。

第二，战略与管理、计划与市场是“一带一路”面临的两对重要风险。其中，管理风险要从属于战略（国家）风险，竞争性（市场）风险从属于计划性风险。在战略层面，“一带一路”倡议由国家领导人提出，其推进落实要在政府层面进行双边沟通，达成相关协议并形成政策支持，项目有问题也可能需要国家最后托底，国家的推动至关重要。因此整体看，国家风险是“一带一路”倡议的支配风险，企业风险或项目风险则是从属风险。国家层面的风险防控密实了，企业风险可控性将大大提升。比如，“一带一路”目前共规划新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴及孟中印缅六大经济走廊，仅从字面上就能体现出浓厚的政府间协作意味。

在市场层面，“一带一路”倡议规划强调，要“坚持市场运作，遵循市场规律和国际通行规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，同时发挥好政府的作用”。这与当前我国全面深化改革的目标相一致。但从具体运作来看，是规划在先、竞争在后，市场化运作需要建立在科学规划的基础上。而规划需要从前文所述的大环境出发，考虑到多方面需要和制约，有时还要突出政治和安全导向。这就决定了在“一带一路”倡议中，市场和规划两种风险的从属关系，也提醒我们高度重视“一带一路”倡议的前期调研工作。

重视发现不可见风险

第三，不可见风险是“一带一路”倡议面临的重要不确定因素。可见风险主要是“一带一路”倡议规划各大项目在政治安全领域所面临的直接风险，目前各方分析得较多。不可见风险至少有三类，一是示范或传染效应，包括违约传染（一个违约引起多个）、标准传染（所有项目都向最低标准看齐）、漏洞传染（未弥补的安全漏洞迭遭攻击）等。二是放大效应，即原本影响力有限的风险，因为其他风险因素的聚集而被迅速放大，比如环境生态风险被地缘政治风险放大，双边矛盾被大国博弈利用等。同理，也一定存在缩小效应。三是时滞或周期效应，落实政策、推进项目或谈判进程都需要时间，大国或地区国家酝酿对策、寻找帮手需要时间，恐怖分子策划绑架、购买装备需要时间，风险可能会在某个时点集中浮出水面，而国内各界迫切要看到“一带一路”倡议的收获，也可能给相关项目带来冒进的风险。

第四，通过对可见和不可见风险的思考，还引出风险的边界和强度问题。一方面，到底哪些风险属于“一带一路”范畴，哪些是更大范围内的风险，特别是要区分困难和风险，不能把困难当风险。比如，印度、伊朗和阿富汗签署联合开发伊朗恰巴哈尔港口的协议，打开印度的中亚通道，对“一带一路”是风险还是困难？恐怖分子通过土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦向中亚的渗透加剧，是风险还是困难？若美国国会在今年通过《跨太平洋伙伴关系协定》，会影响“一带一路”建设吗？英国脱欧公投，会强化还是压抑欧洲国家参与“一带一路”的热情？要回答这些问题，必须建立在明确风险边界的基础上。这里，本文暂时提出一个简单的办法，即对应中国的外交战略来大致界定“一带一路”风险边界。“一带一路”倡议是中国立体化周边外交体系的一部分，其风险则是中国构建周边秩序所面临风险的具体化。因此，涉及中国大周边治理问题的风险，与“一带一路”风险高度重合，甚至大量是直接风险，可视作大致边界。跳出大周边这个范围的风险，一般都属于“一带一路”的间接风险。比如，本文前面提到的时代背景是间接风险，周边国家面临的各种转型则是直接风险。

另一方面，风险的破坏性有多大，在什么范围内造成破坏，以及我们吸收冲击的能力和防控风险的水平如何。边界内风险的可见影响一般限于局部地区和领域，往往爆发迅速、问题集中、易于防控。而边界外风险往往产生深层和总和影响，且具有较长的滞后性，难于捕捉和防控，需要从更高层面上进行整体应对。

关键是如何应对

第五，能否对相关风险进行预期。整体看，“一带一路”倡议风险具备一定的规律，可预期性较强。首先，影响“一带一路”的深层因素具有稳定性和长期性，国际秩序变革、国际安全环境、国际经济复苏和国际政治思潮变化趋势明显，周期漫长，为预测提供了稳定基础。其次，地区安全因素、多数国家的国内政治安全也具有一定稳定性，且其变化往往建立在充分释放信号的基础上，发酵酝酿过程多外露于国际社会。最后，非传统安全因素发生周期短，不可见风险则不宜发现和界定，是预测中的不确定性因素。但因为项目规划一般都会针对突发因素提前设计“冗余”，有风险但不一定会造成破坏，也在一定程度上弥补了预测性差的问题。目前，经过两年多实际推进，相关方面应该已基本摸清相关风险的规律，风险的可预见性大大增强。未来主要需要弥补对国内相关风险要素的认识，包括各地方政府规划的经济风险、相关项目的论证及实施是否科学等内容。

最后，关键是如何应对。中国有句老话——三岁看大，七岁看老，说的是三岁基本就能看出一个人的个性形象，七岁则能看出一个人日后的成就。“一带一路”倡议即将满三岁，其丰富内涵与长远意义、现实条件与国际环境均已非常清晰，各方形势分析基本到位，接下来几年最主要的任务应该是针对各种风险拿出应对方案，为长期运筹打下坚实基础。其核心任务，一是如何将“一带一路”倡议同新时期中国建设新型国际关系、参与全球治理相对接，全面扩展对相关风险的认识;二是结合当前中国的国家实力和国际地位，给“一带一路”倡议风险防控进行定位，包括目标、原则、模式、保障等;三是将理论建设落实到工作中，并建立反馈和修正机制，尤其是重大冲击应对机制，并藉此不断优化。

（作者为中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员）