立法监督，重在信息公开

阿计

在今年全国人代会上，全国人大常委会工作报告显示，过去一年，“常委会工作机构对‘一府两院报备的50多件行政法规、司法解释逐件进行审查，对部分地方性法规开展主动审查，研究各方面提出的200多件审查建议”。这表明，作为我国立法监督核心制度的备案审查机制，已取得长足进步。

其中的最大亮点是，对行政法规、司法解释已实现了主动审查“全覆盖”，同时延伸至部分地方性法规。这种积极行权的姿态，自然有利于扭转“备而不审”等历史弊端。那么，能否对所有备案对象都采取主动审查的方式呢？这固然是一种理想的图景，但问题在于，地方性法规量大面广，而审查机构力量有限，从审查能力、成本、效率等多种角度而言，逐一实行主动审查并不现实。尤其是立法法修改后，随着地方立法权的扩容，地方立法更是将呈井喷之势。这不仅对审查机构带来了更大压力，同时也埋下了立法权力滥用、立法冲突加剧等更多风险。

面对这一挑战，动员社会力量参与立法监督就显得尤为重要。公民、社会组织等对立法良莠有着切身感受，借助其法规审查建议，能够有效弥补主动审查力不能及之处，及时发现并纠正“问题立法”。对于进一步提升立法监督的广度和深度而言，无疑是更为现实的路径。

事实上，自2000年立法法正式确立法规审查建议权后，公民、社会组织等“上书”要求审查有关法规的事件便绵延不绝。然而，在相当长的时期内，由于制度设计不足，大量审查建议始终处于“研究”状态中。去年立法法修改后的一个重大改进是，对于法规审查建议，明确相关机构应当向提交者反馈审查情况，并可以向社会公开。据悉，对于去年收到的200多件审查建议，有关机构已向14位公民和4个组织进行了书面反馈。

这一进展无疑值得称道，但也应当看到，目前的反馈还局限于“一对一”的状态，“可以向社会公开”的制度设计也固缺乏强制力而迟迟未能兑现，因而外界对于审查建议无回音的社会观感并未多大改善。另一方面，通过主动审查和审查建议所发现的一些“问题立法”，无一例外地采取了与制定机关沟通协商、由其自行纠错的方式。这固然贴近现实的政治传统，也符合立法法的规定，但对协商模式的过度倚重，也必然导致更具刚性的撤销机制长期休眠。尤其是，内部协调的过程、结果等同样处于内部流转的封闭状态，而未能向社会信息公开，为推进立法监督所付出的巨大努力，也就难以更好地转化为示范和警示效应。

立法监督信息公开不足的困境，很大程度上源自政治生态的掣肘，尤其是源自“问题立法”制定机关的阻力。对于立法监督制度价值的理解，不应仅仅局限于阻止劣法通行的结果论，更应上升到民主政治的高度。正如法兰西思想巨匠孟德斯鸠所言：“民主政治还有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律。”现代立法的专业和效率要求，决定了人民无法直接参与立法，而是必须授权代议机构、行政机关等立法。正因为立法难以避免滥权、偏狭等人为错误，才需要建立立法监督制度。而人民作为权力本源意义上的立法者，评判、质疑立法的正当性、合理性等等，乃是其不可剥夺的民主权利。更重要的是，立法监督过程和程序的清晰展现，远比监督结果的获取更具启蒙意义。而公开化、活生生的立法监督实践，也远比纸面上的制度设计更具说服力！

正因此，以法规审查建议权为切入点，以信息公开为突破口，应是当下推进立法监督的关键所在。如此，或许将使一些“问题立法”制定机关的“权威”和“脸面”有所折损，却能加固全社会对于“有错必纠”、法制公正的信心，并逐渐倒逼出制定机关自觉接受监督的意识。而监督机关与社会力量的良性互动，也必将进一步激起全社会的监督热情，使全民监督立法真正走向常态化，进而转化成捍卫立法公正最强劲的动力，践行民主政治最宝贵的资源。