京津冀协同发展的法治保障机制探析

张占军

[摘要]京津冀协同发展是区域经济发展的协同，更是法治的协同，区域协同发展的主要手段是市场监管和宏观调控，主要的依靠力量是市场，主要的保障力量是法治。建立健全京津冀协同发展内在协调的法治保障机制，制定区域协同发展法，尽快将虚化的政策硬化为法律，进一步以重点领域的协同立法为推进依据，逐步实现区域协同法的系统性和完备性，促进京津冀三地共赢，最终实现区域协同发展和京津冀一体化。

[关键词]京津冀；协同发展；法治；机制

京津冀协同发展是党中央、国务院立足京津冀发展一体化，从全国发展战略高度出发做出的决策部署，在未来一段时期内，该决策是协调推进三省市协调快速发展，快速重构三地整体发展模式，进一步挖掘京津冀市场潜力，提升三省市总体实力的主导力量。决策做出之后，三省市协同发展推进会在京召开，标志着协同发展已经拉开帷幕并进入规划实施阶段。考察历史和现实诸因，确保京津冀协同发展有序推进并取得预期效果，离不开强有力的法治保障。法治建设更是在京津冀功能定位明确后所亟待确立的原则性、制度性、规范性建设。京津冀协同发展的政策和决策也必须通过上升为法律才能提升其权威性并增强可操作性，才能保障京津冀协同发展的目标一致、政策一体、行动协调，从而促进互利共赢，实现区域一体化。

一、京津冀协同发展法治保障的必要性

（一）区域法治是促进区域发展的重要保障和建设社会主义市场经济的必然要求

健康成熟的市场经济必然是法治经济，京津冀协同发展过程中的市场发展，仰赖于法治的保障和维护。根据亚洲开发银行在2005年所做的《河北省经济发展战略研究》可以发现，截止当时河北省与京津两地接壤的3798个贫困村和32个贫困县形成了“环京津贫困带”，贫困人口达272万余，京津两地的人均GDP和人均可支配收入远高于河北省，而且河北省大量的资源迅速向京津流动，加剧了三地发展的严重不平衡，三地在发展上的差距引起了社会的广泛关注。[1]三地如何协同良性发展，缩小差距成为京津冀协同发展的思考重点。京津冀协同发展的过程是重新划定三方角色和功能后使市场资源重新整合和配置的过程，更是在协同发展的原则前提下，制定机会公平、角色公平的发展规则之过程，通过依法制定规则来明确京津冀协同发展的角色分配原则，通过依法制定规则来确定三地资源的合理配置，最终实现良性和健康可持续发展。

（二）构建法治保障机制，有利于避免京津冀协同发展过程中可能的决策失误以及降低决策失误带来的风险

早在1986年，国家就提出了“环渤海经济圈”的概念，但具体实施已经搁置了近三十年，其难以推动的原因在于科学决策的滞后和由此导致的政策供给匮乏，以及缺乏推动三地协同发展的决策规则和法律依据，使具体行为难以展开。

从现在的发展状况来看，虽然京津冀协同发展已经进入实质性启动阶段，但是，三地的协同发展问题千头万绪，从纵向上看，包括角色定位，议事和决策机制等，从横向上看，则是涉及到民生、环境保护、人口流动、产业互补、投资管理，公共服务等成百上千的具体协作和发展环节。如何保证这些工作顺利进行呢？笔者认为，解决这些问题的有效途径就是构建法治保障机制。通过立法设定区域协同发展的原则和规则特别是变通规则，通过立法设定协同发展过程中三地之间的协调议事规则和决策方式，并建立保障决策顺利实现的三地范围内的依法落实细则。立法要体现前瞻性，立法的确定性和强制性辅之以政策的灵活性。区域协同立法并非简单的文件罗列，而是要形成一个具有层次性、关联性的有机统一整体。[2]根据新的《立法法》，地级市拥有关于民生保障和本地区建设等方面的立法权，引测区域协同发展过程中，也应当划定相应的边界，保障协同发展的决策部署与地方经济社会建设的步调一致。

（三）法治协同是三地协同发展的基础和前提，是检验监督协同发展工作的重要指标

协同发展目标得以实现离不开法治保障，除了三地协同发展规划和决策外，法治保障的功能还在于监督和归责。三地协同发展面临着利益的分配，由于利益固有的随意性就会不可避免地面临利益纷争，打乱原有的一致目标，特别是对既得利益地区来说，由于所处的角色和定位，盲目性、自发性的特征会显露无遗，极易导致当今世界经济发展中“南北关系”规则剪刀差的翻版，解决上述问题应通过国家层面的立法设置规则边界，监督政策的实施；通过具体执法、司法层面的协同祛除阻碍发展的壁垒，使法治保障机制成为京津冀协同发展的显微镜和晴雨表。

二、京津冀协同发展法治保障面临的困扰

（一）京津冀三地政治地位不平等

根据宪法和现行体制，京津冀三地都同归于中央直接领导。三方互不隶属，有着形式上的地位平等。但在事实上，北京作为首都，是中央政府所在地，理所当然的成为了全国的政治中心，加之历史原因，使北京成为政治、文化、科技等多个领域的核心区域，占据了优势的权力资源、政策资源、公共服务资源，而且随着经济实力的提高，吸引资源的能力也随之提高。天津市作为北方唯一的中央政府直辖市，被中央政府确定为北方的经济中心，在某种程度上京津两地的经济能力均远高于河北省，两者的特殊地位将河北省众多的产业资源、人才资源、科技资源吸引到京津。河北为京津两地的发展特别是为了促进北京的发展被动的付出了巨大的牺牲，然而却难以获得相应回报，甚至越来越无法获得平等发展的机会。造成了严重的发展不均衡。在这一发展过程中一直缺乏有力的调整措施，尤其是法治上的空白使京津冀之间的差距越来越大。

（二）区域协同发展政策和法律供给不足

从上述京津冀政治地位的严重差距和经济发展过程中所形成的强烈反差综合观察，可见三地区市场经济的发展并不是十分完备，尤其是在平衡发展和利益协调上缺乏相应的立法和机制，缺乏相应的规则和边界，如果仅靠政策和自觉，推动三地的协同发展是难以想象的，由于各地的现有资源和所处地位特别是处于优势地位的京津地区，单靠自觉出让相应的资源和功能存在很大的困难，包括决策上的困难和具体实施上的困难。

从中央层面看，缺乏一个促进区域协同发展的立法以及相应的地位界定对区域协同发展加以总体上的主导。从地方层面上看，根据新的立法法的规定，立法权扩大到了地级市，今后各地社会发展将会主要依靠地方性法规进行调节，但是就现在看来，地方性立法主要是针对本区域内部的立法，关于区域协同发展的内容严重不足。

（三）区域协同发展统一规划和合作制度缺乏

从京津冀经济社会的发展现状可以看出，京津冀协同发展，政府间的协同与合作是关键，京津冀协同发展的成败取决于三地政府之间的协同合作程度。全面地开展政府之间的合作，首要问题是建立平等对话机制，只有展开平等对话才能建立有效的协商机制。这个机制的设立仅仅依靠三地政府的内部商讨是难以行通的，迫切需要中央政府出台相应的政策加以调整，从中央层面和高度建立对话协商的平台，但是这个平台目前尚未建立；其次便是建立三地之间的工作协调机制，区域协同发展，涉及方方面面，建立协调制度是有效避免恶性竞争、避免产业重复，实现产业互补、打破地方保护和流通壁垒，实现区域大融合的迫切制度要求和法治保障要求，相应的法制保障机制亟待完善。

三、京津冀协同发展法治保障的推进举措

（一）通过立法建立京津冀协同发展的制度基础

京津冀协同发展在前期布局阶段，也即建立协同发展制度、完善立法的阶段，无论是前期的政府主导还是之后的主导，区域协同发展始终是立法的协同。第一，通过协同立法制定《京津冀协同发展法》，由全国人大常委会审批公布，以国家法律的高度，健全决策机制和协同发展对话议事规则，通过国家立法设定京津冀协同发展的长期规划和编制，确定成立高于京津冀三地政府级别的协同发展管理委员会，由国务院常务副总理任主任，由国务院国家发改委、财政部、人社部等相关部委和三政府主要负责人组成，保证决策制定的畅通和权威性。该机构由国务院领导，对国务院负责，受全国人大监督。逐步实现区域的一体化。

（二）通过协同立法用经济法律、法规保障市场主体地位

在协同发展的初期阶段除去由政府发挥经济主导作用外，区域经济协同发展主要依靠市场。通过统一的经济立法，在政府宏观调控配合下充分发挥市场的潜能，通过经济立法，有效实现重复产业的淘汰，有效缓解河北省与京津之间人才、科技、资源等要素的单向流动。通过企业协同管理，实现作为市场主体的企业在区域协同发展中获得平等的机会，通过财税制度改革实现三地在市场宏观调控能力上的显著提升。通过市场主体的行为，在区域协同改革指引下合法有序地实现北京市若干“非首都”功能的疏散，进而通过宏观政策的引导，使河北抓住历史机遇，顺利承担部分转出功能。其作用还在于明确政府以及政府之间在协同发展过程中诸如遵循原则、权限、范围、手段、权利义务、责任等等，目的在于规范宏观调控行为，限制政府权力。

（三）通过协同立法打破区域协同发展的坚冰和障碍

加速教育资源和人才培养的协同发展，将北京丰富的教育资源向河北转移，特别是实现与产业发展、市场需求相适应，教育资源布局与产业的新布局实现同步，减缓人才的单向流动，实现人才资源合理配置。

加快医疗和社会保障制度的协同发展，发展经济的重要目的在于改善民生，打破三地协调发展的壁垒之一就是减少在医疗社保等方面的政策差距，实现政策的统一和三地社会保障体系的联网以及统一核算。对于其他民生工程方面，虽然已经陆续出台合作协议，但协议不是法，不具有强制性，极易受政府政策转变、政府换届的影响，因此对于电信合作的协议以及医疗，养老，社保等政策的合作协同要置于区域协同法框架下将之具体实现（订立相应专门法）来进行逐一调整，减少京津冀三地在民生社保领域的差异，用法治保障民生重点领域的协同。

加速户籍制度改革，随着协同发展和产业重新布局，原有的户籍限制以及由此引起的人口升学就业等诸多方面的差异矛盾已日益显现。只有实现区域人口政策的协同，才能促进人才的机会平等，才会彻底缓解人才的单向流动。才会从根本上实现京津冀协同发展。

在税收方面，尽快将已出台的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》上升为法律并出台细则，并纳入到区域协同法律之内，克服恶性竞争，消除征管障碍，维护整体利益，统一税源分配标准，严防税务洼地，进而有序引导产业的重新布局和升级转型。[3]

总而言之，随着社会主义市场经济的发展，地区间的经济依赖和协作程度在不断加深，区域经济一体化已经成为经济发展的必然趋势，京津冀地区逐步演变为一个凸显人缘、地缘、业缘等密切联系的共同体。历经数十年改革开放浪潮洗礼，协同发展已经成为京津冀三地进一步科学发展的内在要求，这一内在要求体现着市场经济的本质属性。之所以难以协同发展，足以说明客观存在着大量非市场因素，诸如发展规划、行政壁垒、财税归属、产业转移、人口迁移等等。而要有效解决这些问题，建立法治保障机制将成为不二选择。

[注释]

[1]孙久文，李坚未.京津冀协同发展的影响因素与未来展望[J].河北学刊，2005（第35卷第4期）.

[2]徐小飞.立法助力京津冀协同发展[N].人民法院报，2015-8-6（002）.

[3]国炜.财会新报[N].2015-6-29（A08）.