学校体育场地对外开放新思路——基于产品生产的视角

郑小凤



学校体育场地对外开放新思路
——基于产品生产的视角

郑小凤

本文将学校体育场地对外开放，理解为向社会公众提供健身环境服务的产品生产过程。分析认为，学校体育场地开放服务不足的主要原因在于：生产性认识不足、资助政策失当、产品收益问题。提出扩大产品生产的措施：将非教学时段的学校体育场地资源推向要素市场、以政府购买替代经费资助、鼓励产品创新。

学校体育场地；开放；产品

学校体育场地对外开放是一项基于教育资源促进全民健身事业发展的惠民工程，长期以来受到社会各界关注，体育、教育行政部门和各级地方政府亦出台了数十项政策措施[1]以推动学校体育场地对外开放。但学校体育场地对外开放率低[2] [3] [4]的问题仍未得到明显改善。2006年由国家体育总局、教育部牵头的“全国学校体育场馆向社会开放试点工作”通过专项经费、器材补偿的方式，使试点学校体育场馆对外开放工作在试点期内取得了较好的引领示范效果。然而，作为一项“短期”干预措施，并未解决学校体育场地对外开放“动力不足”的根本问题，以致出现了广东中山市10所试点学校期满后6所学校不再对外开放体育场馆的现象[5]。学人[6][7][8]对学校体育场地对外开放不足的原因进行剖析，并从安全、经费、管理、制度方面给出一些有价值的建议。本文认为，学校体育场地对外开放本质上是一种服务产品，用来满足社会公众的体育健身需求，学校体育场地开放率低是生产不足的表现。

1. 学校体育场地对外开放的产品性分析

丹尼尔·笛福(1728)“我们谈到生产时，作为自然的效应，是指产品或结果；作为劳动的效应，指的是制造。”萨伊认为“所谓生产，不是创造物质，而是创造效用。[9]”马克思从“劳动价值论”的角度将产品归结为用于满足人们某方面需要的劳动产出。也就是说，产品生产的起点是人们的需求，产品生产的过程是劳动付出，产品生产的结果是新效用(新的使用价值)的形成。学校体育场地，是一种教育资源，客观存在，在对外开放的过程中，充当生产要素，通过安保、卫生、教育管理等劳动付出，生产出能够供社会公众有序使用学校体育场地对外开放服务。当学校体育场地不对外开放时，它只是一种教育教学活动构成要素，用于教育服务的生产，学生通过支付学费或由国家以教育经费的方式代为支付(或两者兼有)来享受教育服务。

相对于作为生产要素的学校体育场地，学校体育场地对外开放这一服务产品所创造出的“新效用”是优质健身环境，优质的校园体育健身环境满足了社会公众体育健身的需求。与其他商业化服务产品相比，学校体育场地对外开放存在一些特殊之处：第一，生产要素的共用性。即学校体育场地既用于学校正常教育教学又服务于对外开放，容易造成对外开放生产成本不易核算的问题。第二，生产决策的非独立性。在我国，体育部门、教育部门、地方政府、学校等不同主体都是学校体育场地对外开放生产的决策参与者，体育部门、教育部门、地方政府通过相关政策参与开放决策，学校则制定具体的开放执行决策，即是否开放、谁来开放、开放那些、开放多少等。第三，准公共产品特征。以“在消费上同时具有非排他性和非竞争性的产品[10]”为判断标准，因各学校体育场地的具体空间容量约束，学校体育场地对外开放存在消费“拥挤点”，在消费规模达到“拥挤点”以前，每个社会公众可以自由享用校园体育健身环境，表现出消费上的非排他性和非竞争性；而当消费规模临界“拥挤点”，则需要通过限制消费的方式来保证之前消费者的正常消费，出现消费竞争和排他性。也就是说，学校体育场地对外开放无法完全满足“消费上同时具有非排他性和非竞争性”，产品形态上更契合布坎南提出的“俱乐部产品[11]”，属于准公共产品的范畴。第四，产品的非同质性。研究[12]发现我国中小学体育场地资源在沿海与内陆、城市与农村、重点与普通之间存在不同程度的失衡现象，表现在场地面积、数量、管理等方面的不同，这就导致对外开放的学校体育场地服务出现品质方面的校际差异。

2. 学校体育场地对外开放(服务产品)生产不足的原因

2.1生产性认识不足

《体育法》(1995)规定“公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，要提高体育设施的利用率”，《2001-2010 年体育改革与发展纲要》(2000)规定“学校、机关、企事业等单位体育场地设施应实现社会共享”，《全民健身条例》(2009)规定“学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育场地设施，公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施；国家鼓励民办学校向公众开放体育设施”，《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》(2010)规定“有条件的学校体育场地设施应当向社会开放，鼓励机关、企事业单位的体育设施创造条件向社会开放，实现体育资源社会共享”。系列政策文件普遍将学校体育场地对外开放理解为一种提高体育资源利用率的手段，明显缺乏的产品意识。而学校又以自身所掌控体育资源对外开放存在安全、管理、费用[7]等问题不愿落实开放政策。致使“自上而下”的学校体育场地对外开放工程出现基于“政策工具”理解的行为博弈：体育部门具有发展群众体育的职责，学校体育场地对外开放使体育部门利用教育部门的资源完成自己的工作任务，对外开放必然导致教育系统的管理成本提高，并伴随教育部门的利益向体育部门的利益转移，由此产生了教育部门为体育部门“做嫁衣”的局面；当各学校考虑到开放场地设施对自己来讲不仅是“花钱只赚吆喝”，而且，要“承担安全、打乱教学秩序的风险”时，他们对政策的执行必然产生抵触情绪，而采取各种“下有对策”进行抵制。[13]

当政府、体育与教育部门、学校趋向于将“学校体育场地对外开放”理解为一项政策工具来实现阶段性的社会服务功能，抵触、“试点”期满后不再开放的行为便会继续发生。因为政策行为造成学校主体的利益输出，并隐含由开放带来的人身、财物安全风险。

2.2资助政策失当

目前，政府部门制定了一系列旨在推动学校体育场地对外开放的政策文件。除《体育法》、《体育改革与发展纲要》、《全民健身条例》、《关于加快发展体育产业的指导意见》等法令条例通过政策条文鼓励、要求学校体育场地对外开放外，《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》、《广东省学校体育设施向公众开放实施办法》、《马鞍山市人民政府办公室关于学校体育场馆向社会开放的意见》等带有资助措施的具体方案政策相继出台，方案多以直接资助开放学校的方式进行，如：马鞍市政府出台的《关于学校体育场地设施向社会开放的意见》，规定每年确保用于学校体育场地设施开放保障资金200 万，从体育彩票专项经费中安排50 万元，其余按照财政供给渠道，市区财政每年补助开放学校1 万元/校。

现有资助政策事实上起到了提高政策执行力、扩大学校体育场地对外开放度的作用。同时也存在不当之处：第一，资助对象失当。学校是对外开放体育场地资源的实际占有者，只有在学校进行自主开放管理时，学校进一步扮演了开放服务生产者的角色，这种情况下的政府资助能够对学校开放体育场地的生产函数通过成本补偿起到优化的作用，促进生产。如果学校不直接参与体育场地对外开放的管理工作，而是通过场地外包、出租的方式实现对外开放，则拨付学校的资助经费不进入生产环节，对开放生产函数没有影响，资助实际上转变为对学校执行开放政策的一种“奖励”，会激励学校“政策套利”而非生产行为的发生。第二，资助标准失当。现有政策对所有符合要求的开放学校，均执行相同的资助标准。消费者利益最大化诉求，使前往场地资源条件好的学校进行健身锻炼成为个人消费行为的最佳选择，其结果必然导致优质资源学校场地损耗、管理等支出的增加。基于成本收益考虑，体育场地优质资源学校会选择退出开放，继续开放学校也会通过选择行为降低室内场馆的开放度或减少对外开放时间，出现经济学上“劣币驱逐良币”的现象。综上，现有资助政策并不必然带来学校体育场地对外开放的扩大。

2.3生产收益问题

当前，学校主要通过免费与部分收费的方式进行体育场地对外开放。开放必然造成器材设施损耗、管理、水电等生产成本支出，以及学校不安全的因素增加[14]。与此相对应的是，经济方面，开放试点学校获得政府的经费资助收入(另部分试点学校通过部分校内场馆收费获得开放收入以及政府资助经费)，非试点学校获得场地对外开放经营收费(高校居多)。此外，开放提高了学校体育场馆的使用率、扩大了学校的知名度和提升了学校形象、增强了学校和社区之间的联系[13]。生产的经济成本方面，因各学校场地器材数量、质量、使用年限等的不同，以及因开放管理增加的劳务、水电消耗等的不同，经济成本存在校际差异，基于多数学校场地、管理劳务与教学的共用性，开放经济成本难以精确计算。一般来说，场地设施条件“差”的学校经济成本小，而其来源于政府的资助收入与其他学校相同，进而出现“弱者得利高”的现象。优质体育场地资源学校对外开放，可以在获得政府资助的基础上，通过部分场馆收费获得经营性收入，但因政府的开放定价、消费数量不确定等多重因素，收费获得的收益只能补贴一部分对外开放带来的管理及场馆维修保养的额外开支[14]，基本不能做到收支平衡。安全隐患及学校声誉等的非经济性损益，需要放进学校发展的大范畴中去考量，一项研究[15]发现56.9%学校将安全列为不愿对外开放体育场地的首要原因；在我国教育发展经费主要由财政拨付的情况下，学校发展对社会资金的依赖度非常低，致使学校普遍不关注来自社区居民的非教学性评价。所以，目前学校主体对对外开放体育场地的收益评价偏低。

3. 实现学校体育场地对外开放(服务产品)扩大生产的措施

3.1将非教学时段的学校体育场地资源推向要素市场

2011年教育部统计数据显示，政府出资办学的公办学校占我国学校的95.97%。从产权角度，公办学校体育场地资源属于公共资源，政府作为公共事务代理人，有权利对公共资源使用做出安排。学校非教学时段的体育场地资源是公共资源的闲置性浪费，地方政府可以通过招标的方式，将双休日，节假日的学校体育场地使用权推向市场，允许商业机构、社会团体、学校进行竞争使用，同时追加对外开放的使用附加条款，使得非教学时段的学校体育场地资源跳出由学校主体安排的传统方式。

如此，学校由体育场地资源的掌控者转变为市场竞争者，非教学时段的学校体育场地亦通过制度安排进入产品生产的要素市场，竞争带来要素的合理流动，资源获得者通过自主安排生产、协调供需，实现效益最大化。

3.2以政府购买替代经费资助

非教学时段的学校体育场地以公共资源的形式进入要素市场，学校可以通过竞标的方式从事对外开放服务的生产。首先，政府通过固定资产折旧的方式对学校主体进行场地对外开放的场地损耗补偿，建议这部分资金从体育公共服务财政预算中列支。其次，通过政府购买开放服务的形式鼓励各开放服务生产者向社会提供优质的健身环境。相对于现有的资助开放学校的政策，政府购买服务的优势在于：其一，平衡产需，尽管多项研究表明群众对体育场地的总体需求非常大，但具体到每一个学校，因地理位置、社区居住密度、居民构成等差异，其所面对的社会性实际场地需求是不同的，各生产者能够提供出的开放产品数量、质量也存在差异，政府购买根据社会公众的实际开放服务消费量对生产者支付费用，既鼓励了消费，又透过消费量激励了生产，实现了凯恩斯所谓的“有效需求决定生产”，使产需能够在不同地区、不同学校间实现良性的动态平衡，避免局部性生产过剩的现象。其二，避免“政策套利”行为的发生，政府购买是一种市场行为，当学校不是对外开放的实际生产者，将不能获得政府购买性收入，基于资源控制者角色的学校对政府补贴的“政策套利”行为会因为生产与否被降低。

3.3服务产品创新

当非教学时段学校体育场地作为要素资源推向市场，生产者可以进行生产的自主决策，与向社会提供简单的场地开放服务以满足社会公众对健身环境的需求相比，利用场地进行一定的体育比赛组织服务、体育技术培训服务等，是对场地开放服务的产品创新。例如，苏州大学利用自身场地资源优势，通过企业化生产向社会提供体育培训、场馆租赁，职业培训，健康咨询与体育服务，体育文化活动开展与运作，体育用品研发与销售等，不仅实现了学校体育场地资源的社会性使用，并利用市场方式实现了体育人力资源、知识资源与场地资源的综合开发，利用多样化产品满足社会公众的不同健身需求。在党的十八大明确提出“市场在资源配置中起决定作用”的新时代，明确要素产权，保障要素合理流动，鼓励产品创新，是学校体育场地在中国“深化改革”语境下突破简单开放的升级版。

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红河学院科研基金“红河学院社区体育服务平台构建研究”(项目编号：XJ14Y18)。

郑小凤(1985.4-)，女，汉族，四川渠县人，硕士研究生，研究方向：体育社会学，助教，红河学院。

10.16730/j.cnki.61-1019/g8.2016.07.018