实现国有企业和市场经济的融合——学习《关于深化国有企业改革的指导意见》

文/邵宁

实现国有企业和市场经济的融合
——学习《关于深化国有企业改革的指导意见》

文/邵宁

《关于深化国有企业改革的指导意见》是一份非常重要的文件。《指导意见》坚持了社会主义市场经济改革方向，提出的一些重要的改革措施和原则符合实际、具有可操作性。比如分类改革、董事会建设、混合所有制改革要因企施策不搞“拉郎配”、国有企业的外部监督系统需要整合等等。如果理解正确、操作得当，指导意见所提供的改革空间会非常之大。

前一段时间，关于国有企业改革争论很大，国有企业的压力也很大。这个文件是多个部门观点和意见的汇总和集成，下一步国有企业的改革，多部门的协调很重要。

中国的国有企业改革已经历了30年，过程非常艰难，效果也很明显。国有企业改革是我国经济体制改革中最核心的一个环节。改革初期，国有大企业的体制状态有两个特点：第一，政府的管理非常直接，因为大企业离政府很近。有行政性的行业主管部门，比如冶金工业部负责全国钢铁行业的同时，直管宝钢、鞍钢、武钢和攀钢四大企业，管得非常具体。第二，管理多头，管人、管事、管资产是分开的，而且任何一个方向往往都不是一个部门在管理。这样就造成两个结果：一是两层责任都说不清楚，企业的经营责任说不清，因为企业的大事都是政府定的；政府的管理责任说不清楚，如果企业搞不好，分不清哪个机构应该承担责任。二是多头齐管的要求让企业无所适从。

举个重汽的案例。中国重汽原来是中央企业，有10万职工，厂址在山东、重庆和陕西三地。重汽班子的一把手由中组部任命、二把手由人事部任命、三到七把手由机械工业部任命，班子中还有一个成员由地方任命。管事也是多头的，基本建设归计委、技术改造归经贸委、机械工业部作为主管部门管得更多一些。资产由财政部管，工资福利由劳动部管，改革由计委、经贸委和体改委共同管理。一个企业就涉及这么多部门。企业经营好的时候大家都去管，企业困难时谁都不管。而且企业出现问题时，根本找不到责任者。

1995年我们去重汽调研。当时企业班子反映，重汽表面看情况很好，但存在重大的生存危机，他们的产品单一，不足以养活10万职工。当时国内重型汽车市场有限，重汽年产量才4000多台，生产任务不饱满，希望国家允许重汽生产轻型汽车。这一建议向计委管行业的部门和机械工业部反映，两部门都不同意，因为当时体制下，各个企业有分工关系，重汽不能抢一汽和二汽的饭吃。

到1999年，重汽维持不下去了，资金链断裂、企业停产、职工上街。重汽是中央企业，这么多管理部门，但没有哪个部门对此事做出反应。后来是山东省向国务院紧急报告，国务院要国家经贸委出面负责。经过反复协商、调研、论证，和有关部门艰苦谈判，最后拿出一个“局部破产、三地下放”方案：重汽一批高负债的子公司带着债务破产，把全集团的债务减到能够生存的水平；余下的企业下放，形成了现在山东、陕西和重庆三个重汽公司。经过反复测算，这个方案的总成本是54亿元，其中中央承担42亿，三省共承担12亿。在当时的管理体制下，出现问题是找不到具体的责任者的。

这是当时国有大企业典型的体制，体现出的问题是政府和企业搅在一起，责任说不清楚。不解决这个问题，国有大企业是做不好的。

2003年，党的十六大决定启动国有资产管理体制改革，目的就是为了改变这种状态，使国有资产有人管理、有人负责。十六大报告明确指出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这一对新的国有资产管理体制的描述，可以概括为“三结合、三统一”。改革的结果是，成立国务院国资委以及各级国资委，这是政府权力重新配置的过程，也是政企分开的过程。

对国有企业而言，政企关系是双层次的，政企不分不行、完全分开也不行，因为政府和国有企业之间有出资人关系。前些年改革曾出现一批“无上级企业”，最后的结果都不好，企业完全被内部人控制。政企要分开，但出资人职能一定要到位。

此前，政府对国有企业的管理分为两种情况：一种是不该管、应该放给企业的，比如对企业内部事务的管理和对企业投资项目的审批。另一种是不能放的。经营者的选择权不能放，企业经营者不能自己选自己；对经营者的薪酬决定权不能放；对国有企业的监督权不能放；本级资产的管理和处置权不能放，因为这层次资产属于上一级出资人。这几项都是属于出资人职能。

国资管理体制改革和行业管理部门撤销，使国有资产出资人职能的配置有了非常大的变化。行业管理部门撤销是当年政企分开的重要步骤。出资人职能在国有资产管理体制改革前后发生了下述变化：

经营者选择权：原先由中组部和中央企业工委管理，后来变为由中组部和国资委管理，中组部负责54户重要企业的一把手，余下的由国资委管理。

考核权：原先没有对国有企业的考核机制，国资委成立后建立了业绩考核制度，并由国资委执行。

薪酬决定权：原先企业负责人的薪酬决定权在劳动部，改革后放在国资委。

监督权：原先监督权在中纪委和审计部门，国资委成立后设立了纪委和监事会，第一线的监督权放到了国资委。

企业本级资产的管理和处置权：原先在财政部，后改为国资委。

通过这次改革，除中管干部的任命和重大项目审批之外，国有资产出资人职能相对集中。这是一个非常大的变化，它在体制方面的效应是：第一，政府层面的管理责任清晰了。现在中央国有企业搞不好，国务院国资委要负责。省或市的国资委也要分别为所属国有企业的绩效负责。责任到位是做好工作的第一步。第二，企业的外部关系简单化了，不再是多方面的声音或要求。2003年的国有资产管理体制改革是一个重大的进步。

国资委成立之后，着手建立经营性国有资产的管理制度和对国有企业经营者的激励约束制度。这是一系列重要的基础性制度建设，以前没有人做过。这包括：（1）清产核资，摸清家底。（2）明确主业，制定发展战略，明确企业的发展方向。（3）明确年度和任期应该实现的经营目标、建立业绩考核制度。（4）建立年薪制，根据考核结果确定经营层的薪酬。（5）职工收入总水平和工资总额管理。（6）国有产权转让的管理，进场、挂牌、竞价全部阳光操作。（7）加强外部监督，保证财务的真实性和运作的透明度，包括外部审计和外部监事会。（8）建立国有资本经营预算制度，集中资金帮助困难企业卸包袱，支持战略产业发展。

这是一整套经营性国有资产的管理制度和对国有企业经营者的激励约束制度。对如何完善国有企业的管理，是非常有价值的探索。

同时，国资委还大力推进央企的改革和结构调整，很多措施有重大意义。比如：（1）改制上市，中央企业67%的净资产已经进入上市公司，市场和投资者的约束使企业的运作更加规范。（2）董事会建设，探索解决一把手负责制下决策机制问题的具体办法。（3）内部改革、转换机制，解决国有企业沿袭多年的“大锅饭”“铁交椅”问题。（4）推动企业重组、优化资源配置、加强大集团，原先中央企业200家，通过这些年的重组、加强功能建设，重组到110多家。（5）主辅分离、辅业改制，依据859号文件和250号文件，精干主业，让辅业通过改制退出去。（6）分离国有企业办社会职能，在已经解决企业办学校、公检法机构的基础上，现在正在推进“三供一业”的分离移交。（7）推动各个层面企业领导人员的公开招聘和竞争上岗。其中每一项工作都付出了很大的工作量，倾注了各级干部的心血。

这些措施加总起来，对国有企业来说是非常大的促进。原先国有企业干好干坏一个样，而在新的管理制度下，如果你把企业做得很好，对你的评价肯定会高，你的薪酬肯定会涨，反之你的薪酬肯定会降。同时，各项改革和结构调整措施，使国有企业在市场化的方向上迈出了决定性的步伐。

国资委从无到有，建立起一套经营性国有资产管理和国有企业负责人激励和约束制度，把国有企业的外部环境进行重新塑造并优化。它的效应非常明显，国资委成立后的十几年，中国的国有企业，不论中央企业还是地方企业都有了很大的发展。

以中央企业为例，从2002年到2012年的10年，中央企业营业收入从3.36万亿增加到22.5万亿，平均每年增长20.9%；实现净利润从1622亿增加到9247亿，平均每年增长19%；上缴税金从2927亿增加到1.9万亿，平均每年增长20.6%。各地国有企业的情况也基本如此。2002年中央企业上缴的税金占全国税收总额的16.7%，到2012年上升到18.9%，对国家的经济贡献越来越大。这是改革开放以来我国国有企业发展最好的一个时期。

对国有企业改革的争论

前一阶段社会上对国有企业改革的争论非常激烈。争论中，一些意见的出发点是西方自由主义经济学理论。典型的说法是，国有企业的存在本身就是一种“罪过”。现在又后退一步，认为国有企业在竞争性领域的存在是一种“罪过”，因为在重要公益领域，国有企业的作用是难以替代的。这种观点有两个问题：

第一，国有企业在竞争性领域的存在，对中国来说是一个既成事实。说国企存在是“罪过”是没有道理的。改革初期的200万家国有和集体企业，绝大部分处于竞争性领域，这些企业历史上有过很大贡献，这么多企业的改革在客观上只能一部分一部分地改，有一些要退出，有一些要通过改革和调整使之逐步适应市场经济。

第二，认为只要国有企业存在就不可能有公平竞争，也是没有道理的。创造平等竞争、优胜劣汰的条件，是国有企业改革的目标之一。我国在推动国企改革的同时，也在推动财政和金融体制改革。从1998年起，财政就已停止给国有企业经营性亏损补贴，当年的金融体制改革建立了商业银行体制，不再给困难的国有企业贷款了。否则为什么进行5000户大中型困难企业的破产？有人说银行的钱都贷给了国有企业，民营中小企业贷不到款。这并非是出于体制歧视。实际上，中小企业贷款难是一个世界性的问题，因为它没有足够的资产做抵押，也没有那么好的资信。这不是所有制的问题。现在平等竞争、优胜劣汰的机制已经形成，国有企业做不好也同样要面对破产或重组。这是经过巨大的痛苦才得到的体制进步。

在有关争论中需要重视一些新问题。由于国资委的成立涉及多个部门职权的调整，而且近些年国资委自身也出现行政化的倾向，对中央企业管得过细、过严，导致中央企业对国务院国资委有越来越多的意见。新的争论主要在国资管理体制。

几个重大问题的解读

十八届三中全会文件的表述是“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改制为国有资本投资公司”。

我们理解，“管资本+授权”，应该是在党的十六大“三结合、三统一”精神基础上的进一步完善，不是否定以前的基础。如果推倒重来，政府只管资本，不再需要一个出资人代表机构，实际上无法实施。如果没有出资人机构，企业经营者的选择、对企业的考核和监督、企业经营者的薪酬、本级资产的处置和管理等等职能，就只能再分别由组织、财政、人事、中纪委和审计署等部门行使，国企将重新回到多头管理、无人负责的状态。下面就文件的内容解读几个重大问题。

关于国有资产管理体制问题

《指导意见》在强调管资本的同时，坚持了国有资产统一监管的原则，而且作为主要的改革目标之一。这说明国资委自身的改革非常重要。该管的要管到位、不该管的一定要下放，成为一个合格的出资人机构。我们要把体制的合理性和具体机构或人员的素质分开，国有资产统一监管责任是清楚的、体制是合理的。如果出资人机构履职不好，可以要求其自我改革，甚至调整人员。而合理的体制不宜轻易放弃。

国有资本投资公司和运营公司其实早就存在。很多大集团企业的功能就包含了投资和资本运营功能。把优势大企业直接作为中间层，是比较稳妥的选择。如果在它上面再加一层，不确定因素会很多：公司规模太大，不仅不好管理，而且对市场竞争的影响会很大。前几年已经有试点，通过国有资产经营公司，用市场化方法处置一些小企业和困难企业，比国资委直接处置要好得多。

实现管资本为主，首先需要把国有企业的各种实际问题全部解决，整体上市，才具备管资本的条件。如上所述，前些年政府花了很大的精力解决国有企业存在的各种问题，都是在为管资本创造条件。广大国有工商企业虽然相当多的问题已经解决，但今后改革的难度仍不能小看。在目前情况下，出资人机构只管资本是不够的，需要做好多方面工作，包括管好资本、推动改革、调整结构、维护稳定。

关于分类改革和监管问题

《指导意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性。这是文件的一个亮点。

商业类的国有企业，经营目标是实现利润和保值增值，改革的方向是整体上市，国有资本可进可退。还有一种商业类国有企业是承担国家战略任务的，对这类企业要双线考核，一条线考核经营效益，一条线考核国家任务的完成情况。

公益类的国有企业是为保障民生、服务社会，提供公共产品及服务的，是必保的领域，经营目标主要不是为盈利。对这类企业要进行符合其功能的考核，考核服务质量、成本控制、社会评价等；同时政府要给予合理的政策支持，通过政府购买服务，使企业有一个永续经营的环境和条件。在这方面，地方政府要进行很多探索。每家公益类国有企业的考核内容和要求都不会一样，很可能是“一企一策”，一企一套考核、监督、评价指标。

关于混合所有制

《指导意见》对混合所有制的论述是谨慎和实际的。股权多元化已有二十年的改革实践了。“一混就灵”是不现实的，不可能点石成金。具体工作要从实际出发，不搞运动、不搞行政干预。混合所有制涉及多个经济主体，大家能不能走到一起、能不能共事，是市场行为，一定要把行政手段从推进混合所有制的工作中排除出去。前一阶段有些地方已经出现这样的倾向，需要注意。

发达国家的小企业一般是独资的，大企业大都是混合所有制，主要形态是上市的公众公司。我们设想一个大股东带着一个或者几个小股东，这样的企业形态并不多见，但可以探索。

有人简单地认为，一搞混合所有制就是利益共同体，就可以相互促进、共同发展，实际情况没有这么简单。前些年我们曾想让一些有产品、有市场的企业在改革中保留30-40%的国有股份，承诺不参与经营。我们组织调研了不少企业，答案基本一致：只要企业中有国有股，有关部门就可以插手管企业的事，投资人就不会接盘。这是非经济因素。尤其在地方，想把投资环境搞好，就要让非经济因素尽可能地减少。这次文件中讲到优先股的概念，实践中也会碰到类似问题，但还是值得在准备退出的企业中探索使用。

《指导意见》提出，混合所有制企业员工持股要试点先行。从前一阶段的改革实践看，员工普遍、平均持股的效果不好，容易变成新的“大锅饭”，企业分红压力会很大，对调动员工积极性没有特别明显的作用。管理层和业务骨干持股是好事情，但要事先设计好退出机制，在企业相关岗位工作时持股分红，退出企业时要以事先约定的价格赎回股份，以保证激励对象都在企业内部，而且都在关键岗位上。

关于健全公司法人治理结构问题

《指导意见》提出，要董事会内解决一把手说了算的问题，明确董事会外部董事应当占多数。这是前一段中央企业董事会试点最重要的结论。

对一把手个人的依赖过大，这是中国各类企业的通病。国资委通过董事会试点，希望解决一把手负责制下的企业决策机制问题。一把手负责制下的企业决策是内部团队决策，形式可以是总经理办公会、党政联席会议等等，参加决策的人并不少，有关部门也一再要求科学决策、民主决策，不能一个人说了算。但这里有两个问题无法解决。一是上下级关系，一把手想做的事，副职即使有不同意见也很难提出反对意见。二是分工关系，A领导分管的工作，B领导不好发表意见。这样在做决策的时候，除了一把手可以畅所欲言外，其他人都会感到不提意见为好。大家都等着一把手拍板，内部团队决策很自然地转成一把手的个人决策，而个人决策的风险就很大了。中央企业这些年出现的重大决策失误，基本都是这种制度背景。

前几年的董事会试点，办法是改变董事会的结构。国资委聘请外部董事进入企业董事会，而且要占多数。选聘的外部董事大都是中央企业刚退休的老同志，他们经营管理过企业，有商业直觉。一些上市公司曾经请学者做独立董事，但效果不明显，因为做学问和经营企业是两回事。二是选聘的外部董事年纪比在岗的企业负责人至少大五岁，讲话没有心理障碍。三是他们和所进入的企业没有利益和人际关系，是国资委派去的，而且刚从一线退休，有足够的时间履职。

董事会没有外部董事时开会很好开，而试点企业的董事会就不好开。外部董事会认真负责地谈意见，对上会的重大事项，尤其是包含的风险，进行评估和质询。如果多数人能说真话，出现重大决策失误的可能性会大大降低。几乎每一个试点企业董事会都有重大决策被否决、缓议或修改的情况，这是内部团队决策做不到的。这样的试点，对中国企业探索长期稳定发展的制度基础有重大意义。

关于加强和改进党对国有企业的领导问题

企业党组织要发挥几方面作用：一是抓党的建设、带好队伍，二是参与重大决策，三是党管干部，四是反腐工作。总之要发挥党组织的政治核心作用。在前一阶段中央企业的改革实践中，已经进行了非常具体的探索。事实证明，加强党的领导和国有企业的改革发展是可以无缝衔接、互相促进的，关键是设计好具体的操作程序。

关于党组织参与重大决策。党委书记是董事会的当然成员，具有法定地位。董事会在决策前，如果党委认为是重大决策，可以先行研究意见，由党委书记带到董事会上。由于中央企业董事会外部董事占多数，董事会的决定与党委意见如果不一致，党委书记要把董事会的决议在党委会上说明，如果党委认为董事会的意见是错误的，可以向上级党委报告，由上级党委出面裁决。这是一套完整的程序。到目前为止，试点企业集团还没有这种情况出现，说明董事会的决策是认真负责的，在重大原则问题上不会出现大的偏差。

关于党管干部。国有企业中各级领导干部的任用必须有政治要求。企业党组织管干部是政治标准的把关，而“怎么用”“在什么岗位上用”，是董事会或经理层选人用人权的范畴。实践中有不同的办法。前置的方式是党委考察通过后备干部提名，供董事会或经理层参考选用；后置的方式是由党委对提名人做政治审查。

关于企业反腐。这是企业纪检部门的主要职能。企业反腐一定要和管理制度的建设相结合。比如采购环节最容易出现腐败，采取集中采购、竞价采购、网上采购等方式，加上信息化手段的相互制衡，可以很好地预防，人盯人是靠不住的。在设立内部管理监督制度方面，我们要虚心向跨国公司学习。企业的反腐工作如果和制度建设结合，对中国企业管理水平的提高将是一个非常大的促进。其次，企业纪检工作要和内部审计结合，使企业的纪检工作专业化，提高自己的业务水平和工作效果。

关于国有企业外部监督系统的整合问题

现在国有企业外部监督系统是多重的，有外部监事会、审计、纪检和巡视工作等等监督工作。而各个外部监督系统互不协调，信息不共享，并且缺乏监督工作真正的责任主体。各种重复检查，使企业苦不堪言、疲于应付。《指导意见》提出要整合外部监督资源、建立监督工作的会商机制，是非常必要的。

对国有企业必须有来自外部的监督，而且要有足够的权威性，这样才有效力。外部监事会应该成为国有企业外部监督的主体，并要承担责任。审计和纪检部门的工作面要宽得多，并非专门针对国有企业，可以进行二线抽查，作为一线监督工作的补充。监督应该有频次和时间的限制，避免增加企业的负担。

监督工作的目的是要公正、客观地评价企业的工作，而不是把企业整倒，有罪推定的思维方式是不能用的。具体的工作方法要结合企业的特点，比如让群众给领导打分、测评，实际上不利于企业内部的严格管理，长此以往谁也不愿得罪人。既要监督到位、又不能对被监督者造成伤害。这需要在实践中探索一套成熟的、制度化的办法。

经过30年的不懈努力，正如《指导意见》指出的，国有企业总体上已经与市场经济融合。这次《指导意见》提出了分类改革等一系列重要的改革内容，我们对下一步国有企业改革的前景就可以看得更加清楚了。

国有企业在市场经济中的经济功能，一是为保障经济发展和人民生活的基本条件提供公共产品及服务，这主要是通过承担保障责任、或是公益性的国有企业来实现的。二是在规模经济要求高的大企业层面提升国家的竞争力，这是通过商业性的国有大企业，在平等竞争、优胜劣汰的基础上实现的。我们很多国有大企业是行业的排头兵，在行业发展中起着非常重要的引领作用，它们和民营企业一样都是中国的国际竞争力的基础。

关于国有企业和市场经济融合的方式。对于商业类的国有企业，就是通过资本市场改制上市，成为市场经济中规范的公众公司。对于承担公共服务责任的公益类国有企业，通过改革加监管的方式，成为市场经济中受到专门法律约束和社会监管的特殊企业。这两类企业都可以和市场经济实现最终的融合，而且我们距离这样的改革前景已经不是很遥远了。

（摘自《经济导刊》2015年12期）