全面深化改革重塑中国城市

刘士林

“始于中国城市，用于中国城市”的新理念、新政策和新实践，全面深刻地重塑着中国城市的形态、功能和性格

1978年，党的十一届三中全会终结了“以阶级斗争为纲”，实现了全党工作重心向经济建设的转移。 2013年，十八届三中全会研究部署全面深化改革重大问题，提出经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制五大改革任务。 对于中华民族的现代化进程而言，两个“三中全会”都具有划时代的历史意义，不同的则是改革的环境、主体和任务。 1978年，中国城市化率仅为17.92%，当时的中国还是一个“乡土中国”，所以十一届三中全会的重点是“尽快把农业搞上去”。

2013年，中国城镇化率已达到53.73%，“乡土中国”变为“城市中国”，城市成为落实深化改革的“主体”和“主战场”。为此，2015年中央城市工作会议明确提出“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。”城市既是全面深化改革的“主体”，也是全面深化改革的“对象”，全面深化改革的关键就是城市全面深化改革，城市全面深化改革的质量和成败决定着国家全面深化改革的质量和成败。

十八届三中全会以来，中国正步入全面深化改革的新时期。

以往在经济高速发展中累积和被掩盖的问题、矛盾和后遗症，在经济“新常态”下迅速抬头，并在某种程度上集中表现为“城市问题”和“城市病”。 为应对这些问题、矛盾和挑战，党中央和国务院密集推出一系列新政策和新实践。这些“始于中国城市，用于中国城市”的新的理念、政策和实践，在自身不断完善的同时，也全面深刻地重塑着中国城市的形态、功能和性格。

抓住主要矛盾，破解“城市病”

宜居是城市生态文明建设的根本目标。图为2016年2月27日，一名女子在武汉东湖边跑步

新中国的城市发展进程，大体上走过了两个阶段。新中国成立以来的30年，政治型城市发展模式是主导模式。这是一种以政治理念和意识形态需要为中心、一切服从于国家政治需要的城市发展模式。改革开放以来的30年，经济型城市发展模式成为主导模式。这是一种以GDP为中心、一切服从于发展生产力的城市发展模式。

这两种模式各有各的历史合理性，同时也有各自的局限性。 政治型城市发展模式成就了社会主义新中国，这是后来一切事业的基础和母体。但问题在于“政治”压抑了“经济”。 经济型城市发展模式最大的“得”是中国GDP总量跃升为世界第二，极大地提升了综合国力和城市竞争力。但最大的“失”是愈演愈烈的环境资源问题和社会人文问题，前者严重威胁到城市可持续发展的“物质条件”，后者严重威胁到城市健康发展的“主体条件”。

政治型城市发展模式最大的后遗症是“政治与经济”“政府与市场”在边界上的不清晰和功能上的错位，经济型城市发展模式最突出的问题则是导致了“客观方面的环境资源紧张”和“主观方面的人文价值贫乏”，这些问题和矛盾在当下相互缠绕在一起，是造成“城市病”大面积、集中性爆发的深层原因，也是全面深化改革必须予以解决的主要矛盾和突出问题。 这些长期累积、错综复杂的问题和矛盾，不可能以“头痛医头脚痛医脚”的方式解决。

2015年12月2日，沈阳地铁2号线“国之长子”列车车厢

十八届三中全会以来，以习近平同志为总书记的党中央在治国理政新实践中，深刻把握住影响中国城市发展的主要矛盾和关键问题，并以建构国家治理和发展新理念的方式寻求中国城市问题的根本解决之道。 首先，以理顺政府和市场关系为核心，解决政治型城市发展模式的后遗症。

2013年中央城镇化工作会议指出，推进城镇化要注意处理好市场和政府的关系，并确立了“既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能”的大政方针。

其次，以生态文明建设和文化强国建设为抓手，全面应对经济型城市发展模式造成的各种顽疾和并发症。 十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系。

2015年5月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出“绿色化”概念，并将其与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列。 在文化建设上，习近平总书记近年来相继主持召开文艺工作、社会科学工作等多个座谈会，极大地推进了中国文化领域在全面深化改革中形成共识、统一思想和协调发展。 2015年，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，同年召开的中央城市工作会议明确提出在中国城市工作中贯彻五大发展理念，走出一条中国特色城市发展道路。五大发展理念是改革开放以来中国发展观念和发展方式的系统集成与理论自觉，为城市全面深化改革、实现健康发展提供了总体战略思路和科学评价标准。

“指挥棒”变了

改革开放以来，在全党工作重心转向经济建设的大背景下，中国城市迅速走上了经济型城市发展道路。 “以GDP论英雄”成为考察干部政绩及评价城市竞争力的主要标准，并在激烈的市场竞争中走向极端，由此造成了越来越严重的负面影响。

一方面，以GDP增长考核干部的业务水平与绩效，必然逼迫各级干部把经济目标作为主要追求，而很少考虑环境是否友好、资源是否节约、能耗是否降低、产业是否先进、历史文化能否传承、社会能否承受、普通市民能否共享等问题。

另一方面，以GDP为核心的政绩考核机制，还导致从改革开放中逐渐淡出的政治型城市发展模式卷土重来，相关城市管理部门和各级领导干部不仅不愿意放弃各种权力，还会把城市发展的主要资源如土地、财政、项目审批等抓得更紧。

这就是在社会主义市场经济大潮中为什么还会出现政府“该管的不管，不该管的乱管”，以及中国城镇化速度和质量不对等、规模和内涵不协调、面子和里子不匹配等问题的根本原因。

建立科学的符合中国城市发展规律的干部政绩考核体系，以此为“指挥棒”引领城市管理者改变思维方式和政绩观，进而推动粗放型城市发展方式的转型，实际上已成为全面深化改革的必由之路。 十八届三中全会以来，以习近平同志为总书记的党中央在治国理政新实践中，透过城市管理的复杂表象，洞悉其错综复杂的内在机制，旗帜鲜明地提出“不以GDP论英雄”。

把复杂的城市发展简化为单纯的经济发展，是一切问题的核心和关键，这个问题如果不能得到彻底解决，其他问题也是推不动的。 十八届三中全会明确要“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。

2013年底，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定各类考核考察不能仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，同时明确要求加大资源消耗、环境保护等指标的权重。 在解除牢牢套在头上的“紧箍咒”的同时，以习近平同志为总书记的党中央还把对干部的政绩考核与绿色发展等紧密结合起来。

十八届四中全会明确提出要用严格的法律制度保护生态环境，引领形成新的发展观、政绩观。2015年，习近平在为《福州古厝》作序时指出，发展经济是领导者的重要责任，保护好古建筑，保护好传统街区，保护好文物，保护好名城，同样也是领导者的重要责任，二者同等重要。 把政绩考核从单一的经济指标拓展到环境、民生、文化等方面，对于纠正一个时期以来以“唯GDP化”“房地产化”“政绩工程化”为代表的城市粗放发展方式起到了拨乱反正的重要作用。

党建影响城建

十八届三中全会以来，以习近平同志为总书记的党中央在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五大发展目标之后，又特别提出了第六个建设目标——党的建设。 按照一般的理解，城镇化主要包括环境、人口、经济、社会和文化，全面深化改革涉及经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明，基本上实现了对城市发展主要领域的全覆盖。不过，蓝图设计好之后，关键是要有人去做。

历史上的任何伟大事业，从一开始都会面临三个问题：一是时间问题，它的本质是“来不来得及做”或“有没有时间去完成某件事”。

二是空间问题，它的本质是“有没有条件和资源做”或“具备不具备做某件事的历史条件或社会土壤”。三是人的问题。这个问题的本质是“有没有合适的人去做”或“这样一群人能否完成历史赋予他们的艰巨任务”。

历史经验告诉我们，要彻底解决中国城市发展中各种久治不愈的顽疾，关键是要有一大批能够承担使命、无往不胜的人。

围绕人这个核心中的核心，以习近平同志为总书记的党中央从严治党、从严整肃干部队伍，迅速在整体上提升了中国城市建设者的战斗力。 在此基础上，很多长期以来相互推诿扯皮的“老大难”问题出现转机或被彻底解决。 京津冀的一体化进程2014年以来发生了“质”的变化，如天津自贸区的京津冀海关区域通关一体化、检验检疫通关业务一体化改革等。在城市环境方面，河北省的张家口市、固安县等已开始采用首都环卫标准，《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》已涉及北京、天津及河北省的唐山、廊坊、保定、沧州等城市。

2015年的中央城市工作会议提出促进“多规合一”后，不仅各部门纷纷响应，同时相关的试点工作也已迅速展开。 中国全面深化改革的道路，并不会一帆风顺。中国的城镇化不仅涉及环境资源、人口、经济、社会、文化等多种要素，也由于其体量巨大、关系复杂等原因，在实际建设过程中可能出现摇摆、反复甚至局部倒退。这都是正常的，不必大惊小怪。对于全面深化改革中的城市问题，只要我们秉承“知行合一”的弘毅精神，保持足够的战略定力，坚持高度的文化自信和道路自觉，就一定会创造出一个更加美好的城市家园。

（作者系上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家，《光明日报》城乡调查研究中心副主任，上海交通大学斐讯智慧城市研究中心主任，国家“十三五”规划专家委员会委员，文化部文化产业专家委员会委员）