中央财政的区域统筹事权：一个理论解释

张明喜

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

中央财政的区域统筹事权：一个理论解释

张明喜

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

内容提要：世界大多数国家的中央政府会对落后地区进行补贴，作为再分配的重要手段，但是这些补贴通常被认为会损失效率。相关研究也指出，财政政策在协调区域经济均衡发展方面应发挥积极作用。通过建立两地区模型和博弈分析，企图给出中央财政区域统筹事权的理论新解释。如果地方政府有足够的补贴权，在没有中央政府的干预下，落后地区的地方政府对其投资进行补贴仍然会导致该地的投资不足，此时就要求中央财政有所作为。对于我国而言，中央政府应尽快清理不合理税收优惠政策，加大对落后地区的转移支付力度。同时，落后地方政府应尽量保持中性立场，避免地方财政政策冲抵中央财政政策的效应。

区域财政政策财政联邦主义财政事权博弈论

一、引言及相关文献评述

统筹区域发展是落实科学发展观、构建和谐社会的必然选择，也是我国目前区域经济严重非均衡发展提出的客观要求。改革开放以来，我国东部地区经济发展迅速，而中西部地区经济发展相对滞后。区域发展差距的存在需要政府制定相应政策来促进区域经济均衡发展。那么，我国政府应如何制定相应的财政政策呢？从国际上看，大多数国家采取对落后地区的基础设施和投资进行补贴以促进该地经济的发展。例如在欧盟范围内，当某成员国的人均收入小于欧盟整体的人均收入的75%时，所谓的“结构性基金”去补贴该国的基础设施建设。例如在2003年，欧盟在区域财政政策方面的支出占整个财政预算的1/3[1]。在欧盟成员国内部也存在类似情形。1991年至1999年间，德国对其东部地区的私人投资和基础设施建设补贴了将近300亿欧元，占其GDP的1.5%[2]。国际实践的共同特征是通过直接对私人投资进行补贴或改善落后地区的基础设施来增加经济落后地区的投资，从而实行经济的腾飞。

“新经济地理学”的文献指出，由于规模报酬递增，区域联盟是经济增长的发动机。克鲁格曼（Krugman，1991）通过不完全竞争市场结构下的规模报酬递增模型得出：一个经济规模较大的区域，由于前向和后向联系，会出现一种自我持续的制造业集中现象，经济规模越大，集中越明显，运输成本越低，制造业在经济中所占的份额越大，在厂商水平上的规模经济越明显，越有利于聚集[3]。在该理论框架下很难解释为什么一国应努力增加落后地区投资而不是继续支持发达地区。有学者认为，地区经济发展不平衡会导致落后地区居民向发达地区迁徙，这通常被认为是有害的，因为居民向发达地区迁入会产生拥挤性的外部效应。在这种情况下，应该向落后地区居民进行补贴使其留在原地。然而这种解释很难让人信服。从经济角度来说，减少移民的最好办法就是对移民进行征税或者对仍留在原地区的居民进行补贴，但是实践中的政策通常都增加了落后地区人员的流动性。比如德国政府对无工作的人从东德迁移到西德进行补贴，这暗示了区域财政政策的动机并非是减少人口的流动性。出于在收入再分配的目的为上述类型的区域财政政策提供了另一个理论解释。马丁（Martin，1999）认为对落后地区投资进行补贴会导致再分配效应，并且强调区域财政政策应该在经济增长和收入公平分配之间有一个权衡，通常再分配的区域补贴会以阻碍经济增长和降低资源配置效率为代价[4]。

目前，各国对于缩小区域差距实施的财税扶持政策主要有直接投入和间接投入两种基本形式。“财政补贴+税收优惠”的政策组合在OECD国家也成为了主流的政策取向（Montmartin&Herrera，2014），但学界对于两种政策的比较与选择的争论却从未平息[5]。近年来，学者从不同角度出发，对区域政策的实施效果及是否存在替代关系进行了实证检验，并逐步引入了空间效应，对不同国家政策之间的相互作用进行了分析。Guellec and Van （2003）、Montmartin（2013）和MontmartinandHerrera （2014）都利用OECD国家数据进行实证分析，认为财政补贴与税收优惠政策之间具有替代性；但Falk （2006）和Wolff and Reinthaler（2008）也利用OECD国家数据实证分析，结果是两者之间的替代性并不明显。

国内研究者张启春（2008）构建了一个包含两大支持工具的理论模型和数据模型，论述了中国区域差距与政府财政平衡机制[6]。董秀良、漆柱（2011）建立包括政府投资、宏观税收、私人投资和东中西部人均产出等变量的结构向量自回归（SVAR）模型分析表明，我国政府投资的财政政策存在明显的区域非均衡效应，而宏观税收政策区域差异效应不明显[7]。周靖祥、何燕（2013）通过研究文献收集“理论证据”，并配以财政分权体制变轨及运行实践，丰富了区域和财政经济学学科关于“平衡、协调发展”的内容体系[8]。刘琦、黄天华（2014）认为导致我国区域经济发展差距有多种因素，财政政策在协调区域经济均衡发展方面应发挥积极作用[9]。王曙光、金向鑫（2014）针对区域经济发展的差异及存在的税收优惠偏重于东部沿海地区、财政体制减弱欠发达地区财力、财政转移支付均等化作用有限、税制设计拉大地区间发展差距等问题，提出了实施综合财政政策、改革现行财政体制、规范转移支付制度、集中使用财政资金和加大税收优惠政策力度等财政政策[10]。李森圣、张宗益（2015）基于中央跨区域财政配置视角，探究“央地”财政关系对地方交通基础设施投资激励的影响，研究发现：（1）从中央跨区域财政配置视角，可以较好地解释分税制改革后各地区之间人均交通基础设施投资差距的演变趋势；（2）中央跨区域财政配置在均衡各地区投资差距方面的有限作用，主要体现为财政净流出的显著抑制作用，以及财政净流入促进作用的不显著；（3）在财政跨区域配置作用于交通基础设施投资的过程中，地方政府间的横向竞争起到抑制作用[11]。

笔者认为，上述研究为解释区域财政政策提高经济效率等奠定了基础，但是分析的角度基于实证和文献研究，很难从理论模型的角度加以研究。本文基于经济效率，为区域财政政策提出一个新的理论解释框架。建立的两地区模型和博弈分析表明，由于西部地区工资率低于东部工资率，厂商可以选择在东部地区关闭工厂到西部地区投资。由于东部厂商受到固定成本的制约，便会出现留在东部或到西部投资的选择，这样会导致某种均衡的存在。如果落后地区企业投资不足，中央政府首先很自然地会使用财政补贴矫正该种扭曲。但是考虑投资的外部效应，落后地区的政府应该有动机对投资进行征税，因为厂商的所有权归属于发达地区。这样一来，分权化的财政政策均衡会导致落后地区的投资不足。本文阐释了中央财政和地方财政应该有所分工，这样区域财政政策才会提高经济效率，并且给出了在分权状态下中央政府和地方政府的政策选择和事权划分。本文的结构安排如下：第二部分是基本模型与框架设定；第三部分是博弈分析及比较；第四部分是简要结论及政策建议。

二、基本模型与框架设定

本节首先在弗伊斯特和胡博（Clemens Fuest& BernadHuber，2006）[12]的基础上，通过非实质性的变动，结合中国实际情况，建立了一个两地区的经济模型。该模型假定一国由两地区构成：经济发达地区和经济落后地区，分别用E和W表示。

（一）家庭行为

假定家庭不能自由迁徙，居住在东部地区的家庭数量为NE，居住在西部地区的家庭数量为NW。该国的整个家庭数量为N＝NE＋Nw。家庭j的效用函数为：

其中j∈(E,W)，a和b是参数，z是一单位的商品，l为家庭劳动力供给的数量，cj为单位劳动的边际负效用，x（s）为一组不同的商品，s为刻画不同商品的指标，分布在[0，1]期间，且分布密度函数为σ(s)，分布函数为Γ(s)。假定x（s）在规模报酬递增和不完全竞争的市场上生产[13]。（1）式表明需求函数x（s）是线性的，收入效应和替代效应都是0。

每个家庭都有y单位的初始禀赋，家庭的收入为∏j。假定企业的所有权属于东部地区的居民。更一般的，为了分析的方便，假定∏W=0，这意味着东部地区为发达地区，西部地区为落后地区。家庭j的预算约束为：

其中p(s)为不同商品的价格，wj为不同地区的工资率。Tj为政府征收的一次性总额税，如果Tj＜0，则表明是转移支付。在（2）式的约束下最大化（1）式，可以得到反需求函数为：

汇总该国所有的个人需求函数，得到整个市场的反需求函数为：

这里Xj(s)=Nxj(s)，为了分析的简便，标准化N＝1。

（二）厂商行为

假定厂商能跨地区自由流动，商品x（s）由垄断厂商生产和供应，初始状态时厂商集中在东部。他们现在面临的选择是关闭工厂到西部去投资建厂或者仍然留在东部。当他们去西部投资建厂时，会面临一个固定成本即初始建造成本Ki。假定KiN (K,K)，q(K)为分布密度，Q(K)为分布函数。企业的流动成本仅仅考虑劳动力成本。为了生产一单位商品，所有的企业雇佣一单位当地居民的劳动。这意味着企业面临边际成本wj的约束。假定工资率是外生的，并且wj≥cj。其中，wj＝cj表明地区j劳动力市场是完全竞争的；wj＞cj意味着存在非自愿失业。

（三）政府行为

假定存在着一个中央政府和两个地方政府。中央政府可以对企业和家庭征税或者给予补贴，这些税收或补贴必须是专门针对某个地区而非全国性的。中央政府对东部（西部）地区所征收的税收或者补贴分别用τE（τW）表示。东部地方政府和西部地方政府各自最大化各辖区的福利。地方政府可以对各辖区内的企业征税或补贴，但是不允许征收商品的进口税或出口税。东部地区和西部地区所征收的税收或者补贴分别用τER（τWR）表示。

三、博弈分析过程及比较

（一）基本假定

假定上述模型中的各博弈方按照下列的时间顺序进行博弈：

第一阶段：中央政府颁布对各地的税率或者补贴水平；

第二阶段：地方政府决定各自辖区内的税收水平且接受来自中央政府的转移支付；

第三阶段：企业决定是否到西部去投资或者仍然留在东部地区进行生产；

第四阶段：企业决定他们生产商品的数量。

（二）求解过程

上述博弈顺序隐含着政府在企业选址之前颁布各自的区域财政政策。根据博弈理论，此类动态博弈可以通过逆向归纳法求解。

在第四阶段，厂商已经做出了在东部生产还是西部投资的决定，所以固定成本K在本阶段为沉没成本。根据上述情形，企业在j地区征税前的利润为：

利用p(s)=a-bXj(s)最大化（5）式可以得到均衡产量为：

均衡价格为：

均衡时的利润为：

（6）式－（8）式表明厂商的选址行为会通过不同地区的劳动力成本wj影响价格、产量和利润，并且在同一地区的企业会生产相同数量的商品，获得相同数量的净利润，因此后文的分析中可以省略参数s，但这并不影响分析的结论。

在第三阶段，厂商选择建立企业的地区。如果厂商暂时不考虑税收或补贴和到西部投资建厂的固定成本，企业到西部去投资仅仅只需要劳动力成本比东部地区要低廉，即wW＜wE。在完全竞争的劳动力市场上，这就需要西部地区单位劳动的边际负效用要小于东部地区，即cW＜cE。实际中厂商在西部选址会产生建造企业的固定成本K。固定成本存在临界值K*，如果KK*，企业会仍然留在东部进行生产。K*由下列方程所给定：

上式表明企业的选址行为仅仅取决于τW-τE+ τWR-τER，因为东部地区为经济发达地区，可以把τE标准化为0。利用（8）式和（9）式且考虑到τE=0得出：

在第二阶段，此时我们分两种情况进行讨论。

1.地方政府不干预企业的投资行为

整个国家的社会福利函数为：

上式右边的第一项代表在西部地区生产的剩余，第二项代表在东部地区生产的剩余，第三项代表厂商在西部办厂的成本。利用（6）式且最大化上式可以得到最优的K*为：

从全社会角度看，企业在K＞Kopt时应仍然留在东部进行生产。注意此时在（10）式中τWR=τER=0，最优的τW为：

2.地方政府干预企业的投资行为

东部地区地方政府的福利函数为：

上述等式右边的前两项代表东部地区居民消费商品的消费者剩余，第三项表明征税后在西部生产商品的净利润，最后一项表明在东部生产商品所得到的利润。结合（10）式，最大化（14）式可以得到：

上述等式的正负符号不确定，这反映出东部地方政府可以通过财政政策来矫正东部企业的选址行为。因为东部企业的行为会对东部居民产生两个重要影响。首先，由于西部地区企业的低边际成本而导致商品价格降低，东部厂商没有考虑由此带来的利润损失。其次，如果在东部地区存在失业，企业也没有考虑把产出转向西部会损害东部工人的利益。这会导致在不存在失业的情况下，东部会鼓励企业到西部去进行投资[14]。如果存在失业的情况下，会出现一个抵消效应，东部地方政府会对本辖区的企业投资进行补贴。此外，上式还隐含中央政府改变τW时对东部地方政府的τER不会产生影响。

西部地区地方政府的福利函数为：

因为企业的所有权属于东部居民，西部会最大化该辖区的消费者剩余并且会对该辖区的企业进行征税。上式右边的前两项代表了消费者剩余。第三项包括从西部企业征得的税收和西部工人所获得的利润。结合（10）式，最大化（16）式可以得到：

因为wE>wW，上式右边的第一项的符号为负。西部地区的地方政府会补贴该地的投资，因为该辖区消费者会从价格降低中获得剩余。第二项同样为负，该项说明如果在西部存在失业的话（wW-cW>0），地方政府会补贴投资。但是最后一项为正。这是由于对西部企业的补贴会增加这些企业的利润，但是这些利润会转移到东部的所有者中。上述分析表明（17）式的正负符号不确定。

最后考虑第一阶段，中央政府决定其对西部投资征税或者补贴的水平，此政策是否会降低或者增加西部地区的投资呢？把（15）式和（17）式代入（10）式，同时考虑NW+NE=1可以得到：

四、简要结论及政策建议

通过上文的分析可以得出，如果地方政府有足够的征税权或者补贴权，在没有中央政府的干预下，为了提高经济效率，落后地区的地方政府会对其投资进行补贴。但是这种补贴仍然会导致该地的投资不足。因为在这种情况下，对落后地区的补贴会导致企业的利润增加，而这些利润恰恰是被经济发达地区的居民所分享。此时需要中央政府的干预，中央财政的补贴或者转移支付会中和或抵销地方财政政策的出口效应，提高全社会的福利水平。出现此结论的原因主要有以下几个方面：西部地区的地方政府不会考虑在该地的企业会为当地居民带来利益。同样，东部地区的地方政府也不会考虑东部厂商和消费者的受益。西部地方政府也有可能不去补贴该地的投资，因为当地的企业归东部居民所有，补贴增加或者税收减少会使东部地区的居民受益。这样一来会导致在没有中央政府的干预下，西部地区的投资会明显不足。

因此在我国，为了统筹区域经济发展，吸引东部企业到中、西部去投资，缩小中、西部落后地区与东部发达地区之间的差异，中央财政应该从下面几个方面有所作为，而中、西部等欠发达地区的地方政府应尽量保持中性的立场，避免地方的财政政策冲抵中央财政政策的效应[16]。

首先，中央政府应尽快调整或者清理不合理税收优惠政策。区域税收优惠方面，在统一税法的前提下，可对经济发展落后地区给予一定税收优惠；产业税收优惠方面，要运用税收优惠政策鼓励内外资企业投资中、西部，鼓励西部企业尤其是中小企业发展，并适当降低税率[17]。

其次，调整转移支付战略，加大对落后地区的转移支付力度。按确保落后地区能够达到全国性基本公共服务水平，即全国基本公共服务标准均等化这一标准来确定整体的转移支付规模。同时，增加对落后地区的税收增量返还，也应当将财政专项补助的重点转向中、西部落后地区，还应使用特殊性转移支付政策，适当增加对中、西部民族地区的定额补助等。

再次，调整投资政策，改善落后地区的投资环境，增强中、西部地区吸引投资能力。要加大对中、西部地区基础设施建设的投资[18]，将财政投资的侧重点放在解决制约中、西部地区经济发展所面临的能源、交通、通讯、农业等方面重大基础建设项目投资不足的问题，优先改善中、西部地区的投资环境。

〔1〕 European Commision，The Budget of the European Union：How is your Money Spent？（Brussels），2000.

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〔18〕马丁·J.奥斯本，阿里尔·鲁宾斯坦.博弈论教程［M］.北京：中国社会科学出版社，2000.

【责任编辑成丹】

F812.2

A

1672-9544（2016）07-0054-06

2016-03-11

张明喜，副研究员，经济学博士，研究方向为科技财政与科技金融。

国家自然科学基金应急管理项目“我国科学基金财务管理体系建设研究”（项目编号：K1450001）；2015年度上海市教育科学研究重点项目“上海高校财政资金支持的科研项目管理政策改进研究”（项目编号：A1510）。