城市精细化管理是场思维革命

诸大建

大家说中国当前发展需要“供给侧结构性变革”，其实提升城市质量就是重要的“供给侧变革”。现在中国城市发展的质量相对滞后，无法完全满足老百姓日益增长的需求。而从粗放型发展到精细化发展，是城市发展的基本趋势。西方国家在上世纪六七十年代，城市也面临严重的环境污染、交通拥堵、公共服务缺失等问题，最终通过更为精细化的管理方式而改变。

城市精细化管理，是中国从旧式城市化转向新型城市化的代名词。对于城市发展来说，这种阶段的跨越是一个变革性问题，更是一个战略性问题。它是城市“一把手”应该关注的问题，而不是单纯某个部门的责任。面对城市发展中渐渐增多的社会事件、各种频发的自然灾害，如果一些地方没有战略意识的变革，没有整体性的体制安排，还是持有此前单纯求快的粗放型发展思路，头痛医头、脚痛医脚地被动式应对，我们就不可能有效提升城市发展的质量，从源头上减少和应对影响城市质量的事件。

从城市管理的过程来说，现在谈及精细化管理时，人们只是简单将其理解为由市政部门负责的运营管理，例如城市摊贩管理、垃圾管理、市容管理等等。实际上，好的管理应该包括三个环节——规划管理、建设管理、运行管理，精细化管理应该贯穿城市发展的全过程。

一方面，我们的规划管理思路要版本升级。中国大部分城市的城市规划需要有两个阶段、两个版本的转化：一个是现仍在执行中的2000—2020年总体规划，另一个则是上海、北京等城市在率先研制的2020—2040年总体规划。这两个版本的思路是有根本性差异的。前20年的城市建设主要目的是城市扩张做大增量，而未来20年城市建设的版本不是应该扩张，更重要的是存量优化。

另一方面，城市发展中的运行管理变得越来越需要有技术含量。过去几十年，我们重视高大上的规划、高规格的建设，对城市运营管理的研究和发力是不够的。日常管理中的多数不可不谓“大手大脚”，但总不够专业。城市发展的精细化管理，需要大幅度提高运营管理的专业能力和科学含量。

从城市管理的对象角度看，原先城市的发展基本上是经济导向的，城市GDP做大，圈土地建设开发区，这和中国过去发展的阶段相适应。现在经济蛋糕做大了，老百姓收入增加了，人们开始更多关注城市中的社会和生态问题。

现在城市中暴露出的许多问题事实上是经济空间与社会空间、经济空间与环境空间的冲突。最近一段时期频繁发生的“邻避事件”就是这种冲突的反映。因此，传统的经济性城市管理要转变为经济、社会、环境综合起来的对城市整体质量的管理。

国内一些较早开始转型的城市已经压缩城市发展中过分扩张的经济空间，将它们越来越多地转换为公共空间和生态空间。而对于这些，我们原先的城市管理的确未做过多考虑。这些事实也在提醒我们：是时候更多考虑城市发展的细节了。

从城市管理的主体角度看，如果说原先政府自上而下的治理方式是可行的，那么在当下城市中出现各种利益的情况下，再采用这样简单的方式进行治理就失灵了。比如说要建一个垃圾焚烧厂，政府和建设单位考虑的是成本效益，所以选择一个最经济的点。而垃圾焚烧厂所在地的百姓却有社会方面和环境方面的利益诉求。所以不同的利益就开始冲撞了。这个时候显然不是政府大笔一挥就能将问题解决的，政府在这个过程中需要做非常扎实的工作。

一方面，城市政府各部门之间“打架”的事情可能会很多，我们常常看到政府多部门之间有政策不协调的现象。所以好的城市管理，政府应强调“多规合一、整合行动”，而不是“各自为政、不相协调”。

另一方面，城市管理的目标是为百姓服务，所以政府应该越来越多地将百姓——特别是有利益冲突的百姓，纳入具体公共政策过程。例如，新区新城在最初修建时，可能选址在人口密度较低的地方，但建成不久就有了人口流入。如果人口没那么多，城市管理者可以独自做决定。一旦新城有了足够人气，城市管理者就需要和当地老百姓“有商有量”，而这对于当下一些地方仍需要磨合的过程。

由此可见，战略性精细化的管理，特别要求加强政府与政府之间、政府与企业之间、政府与社会组织之间、政府与老百姓利益相关者之间的合作治理。▲

（作者是同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任、教授）