我国环境与健康的立法模式及实现路径

张忠民

我国环境与健康的立法模式及实现路径

张忠民

新《环保法》首次新增了“环境与健康”条款，在环境基本法的层面原则性地规定了环境与健康的几项法律制度和主要内容，大致确立了环境与健康的基本法律条款。然而，单靠一个宽泛的法律条款，不足以对我国复杂和严峻的环境与健康问题提供系统性的法律应对。那么，十分必要深入探究《环保法》第39条在环境与健康立法中的地位和作用、与相关立法的关系以及如何设计一个较优的环境与健康的立法安排等问题，从而为我国的环境与健康问题提供周延的法制保障。

我国环境与健康的立法现状

广义的环境与健康的立法体系，包括了关涉和规制环境与健康内容的诸多法律渊源，不仅仅是狭义的环境与健康的专门立法。故而，从这个角度上看，尽管我国尚未出台专门性的环境与健康立法，但依然有不少相关法律，它们处在不同的法律位阶，涉及若干法律部门。

《宪法》作为根本大法，最为相关的内容是第21条和26条，分别规定了国家通过发展医疗卫生事业等保护人民健康，以及通过保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害等内容。

《民法通则》的关联性规定主要体现在第98条和第124条，分别规定了公民享有生命健康权以及污染环境造成他人损害的应当承担民事法律责任。为了细化这些规定，尤其是如何判断环境侵权的构成以及承担，《侵权责任法》进行了明示，专设第八章规定了环境污染责任，内容涉及污染责任的构成要件、举证责任分配、共同侵权责任的确定、第三人过错等方面。《刑法》的相关内容主要体现在食品安全类犯罪和环境资源类犯罪的规定之上，即第143条的生产、销售不符合安全标准的食品罪，第144条生产、销售有毒、有害食品罪，第338条污染环境罪，以及第408条的环境监管失职罪和食品监管失职罪。《环保法》的相关规定主要体现在第1条、第39条和第64条，分别规定了保护“公众健康”的立法目的、环境与健康的原则性条款以及环境侵权的责任承担等内容。当然，经济法和社会法也有部分内容与之关联，比如《食品安全法》的第1条、第10条、第24条、第26条、第34条、第45条和第63条等，分别从立法目的、健康的饮食方式、食品安全标准的制定、食品及其添加剂的生产、从业人员的健康管理、食品召回制度等方面涉及环境与健康问题。

部分行政法规、司法解释和部门规章等也或多或少地反映和体现了环境与健康的内容。其中，行政法规如2001 年《农业转基因生物安全管理条例》和2003 年《医疗废物管理条例》等；司法解释如2004年《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》、2015年《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等；部门规章如2008年《国家危险废物名录》、2012年《危险化学品环境管理登记办法（试行）》。

由此可看出，当前的环境与健康立法，基本上将“环境”与“健康”分离，鲜有将两者结合起来统筹考虑；而且原则性的规定多、制度性的建构少；分散化、片面化的规定多，结合性、专门性的规定少。如此，就无法系统考量环境与健康问题，造成法律应对上的困境。

典型国家环境与健康的立法借鉴

在环境与健康立法上，不论是发达国家还是发展中国家，抑或大陆法系还是英美法系，大都采取系统性的应对策略，也即将其散布在环境保护、职业健康、循环经济等诸多法律领域；区别在于是否制定一部专门性的环境与健康法，即便是出台了专门性的立法，也并非全部仰仗这一部立法，只不过它统领和指引着环境与健康的相关立法，相对处于核心和基本地位。

美国虽然是判例法系，但在环境保护、环境与健康领域上的法律制定上却非常发达。美国并未出台专门性的环境与健康立法，联邦的相关立法主要散见在《国家环境政策法》（NEPA）、《清洁空气法》（CAA）、《清洁水法》（CWA）、《安全饮用水法》（SDWA）、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法案》（FIFRA）、《有毒物质控制法》（TSCA）、《资源保护和恢复法案》（RCRA）、《综合环境反应、赔偿和责任法》（CERCLA）、《应急计划和社区知情权法案》（EPCRKA）等制定法之上。这种立法模式得以成功运作的核心是确立了以人体健康优先考量和终极目标的环境标准，如此，在遵循科学的环境标准的前提下，各州的环保局、公共健康局等执法主体方可开展实施法律上的环境项目（Program）与规划（Plan），从而落实对于人体健康的保护。

韩国属成文法系，是为数不多专门制定《环境与健康法》的国家之一，此外尚有《环境政策基本法》《环境影响评价法》等法律发挥相应的作用。其中，《环境与健康法》主要规定了不同主体（政府、企业、公众等）在环境与健康风险管理上的权利（权力）和义务，从而实现对于特殊人群和特殊地域的特别保护。在《环境与健康法》中，除了确立保护人体健康的立法目的和基本原则、以及相应的法律责任外，有几项制度设计值得肯定：（1）明示政府在环境与健康管理上的职责和义务；（2）设立环境与健康委员会；（3）制定环境与健康综合规划；（4）确立环境风险因子的风险评估以及对新技术和新物质的环境与健康审查程序；（5）规定环境与健康相关损害的预防与控制措施，包括公众环境与健康基础调查的实施、特定地区的流行病学调查、健康影响评价的申请程序、环境与健康评价指标的开发，以及环境与健康信息与数据的收集管理；（6）强调对于特殊人群和特殊地域的特殊保护。

我国环境与健康的立法模式

笔者认为，我国应借鉴韩国出台专门的《环境与健康法》，对于环境与健康的基本制度、基本原则等进行总括性的规定，辅之以相关部门规章、地方性法规等形式，加上现有的民法、刑法、经济法等关涉内容，构成一个系统的、周延的环境与健康立法体系。

制定专门的《环境与健康法》符合中国实际。随着工业化、城市化的发展，环境与健康暴露的类型已经从生物性污染为主转变为了化学性污染为主，于是环境相关性的疾病日益频发，与严峻形势相对立的是立法上的严重缺位，特别是缺乏一部高位阶的可以有效统领卫生、环保等多个部门的基本法律，避免各自为政、互相推诿、权力的真空和重叠等可能性的情形发生。当然，出台一部行政法规如《环境与健康条例》似乎也能多少应对上述问题，但《环境与健康法》的价值不可或缺：一来，环境与健康管理所可能涉及的应急处置等情况对于公民人身权和财产权的限制，以及不同部门之间职权的划分等情况，属于法律保留事项，只能由法律加以规定；二来，环境与健康保护所宣示和终极维护的公民的环境与健康权由法律进行明确规定，符合基本法理，也能最大化地契合广大民众的诉求。

对于环境与健康立法模式的把握，关键在于正确认识《环保法》《环境与健康法》《环境损害赔偿法》三者之间的关系。其中，《环保法》是整个环境保护领域内的基本法，为污染控制、生态保育、环境与健康保护等提供一般性的指引；《环境与健康法》和《环境损害赔偿法》是《环保法》的特别法，分别对于环境与健康等问题提供事前的风险管理和事后的损害救济；《环境与健康法》又是环境与健康具体领域内的准基本法，处在关键的核心，指导着诸多法规、规章等规范。

《环境与健康法》理应包括如下主要章节：（1）总则，主要规定立法目的、适用范围、基本原则、公民环境与健康权、国家环境与健康义务、信息公开和公众参与等一般性条款；（2）管理体制，主要规定政府责任、环境与健康委员会的组织机构、协调机制、管理方式等内容；（3）基本制度，主要规定环境与健康保护综合规划、标准、一般性的调查与监测、风险因子评价、健康影响评价的申请和实施、新技术和新物质的环境与健康评价、基础调查、详细调查、特定区域和人群的流行病学调查、信息和数据的处理、特殊人群的特别保护、突发事件的应对等内容；（4）法律责任，主要规定相关的民事、行政和刑事责任；（5）附则，主要规定相关术语的界定、生效日期等。

近年来，环境与健康问题日益凸显。图为湖南200余位基层劳动者戴口罩举起巨型的地球模型，呼吁游客与市民关注环境污染问题，爱护共同的家园。CNSphoto 供图

我国环境与健康立法模式的实现路径

实现上述立法模式无外乎两种路径：第一，自上而下立法，径直由全国人大或常委会依据《环保法》第39条制定《环境与健康法》，然后配套性地对于相关的法规、规章等进行系统的“立、改、废”。第二，自下而上立法，先从规章、法规等低位阶的规范入手，从相对具象的领域出发，待实施一段时间后，再总结经验，在其基础之上制定《环境与健康法》。两种路径各有利弊，第一种效率更高但成本往往较高，第二种效率低下但成本一般较低。当下，采取第二种路径更为妥帖：一来，全国人大近期并未将《环境与健康法》列入立法计划，但计划围绕《环保法》系列修订环境保护领域内的单行法；二来，日前大部制改革尚未取得实质性进展，在卫生、环保等部门职权相对独立的情况下，由其在各自职责范围内对于环境与健康问题分别进行管理，制定相应的规章等规范，再通过实施发现和总结问题，可以为环境与健康管理体制的优化打下基础，进而助益于《环境与健康法》的早日科学出台。

在自下而上的实现路径中，相对于卫生部门，环保部门的部门规章应当先行：一来，可以更好地贯彻预防为主的原则。在职权划分上，环保部门更加偏向于风险评估，卫生部门更具偏向于风险处置，故而前者强调通过污染源监测、环境监测等为风险评估提供数据支持，后者强调通过早期诊断和疾病救治等为处置风险。二来，可以更好的发挥在暴露干预上的合力。在暴露干预上，环保部门与卫生部门应当通力合作，从而准确发现暴露途径和降低暴露剂量，但在与之密切关联的污染治理和污染预防上，环保部门更具优势。

不妨将环保部门制定的规章称为《环境与健康风险管理办法》，那么，它应当主要包括如下的内容：（1）总则，规定立法宗旨、适用范围、基本原则、政府责任和协作机制等；（2）风险调查，规定调查的主体和内容、依职权和依申请的调查、联合调查、配合调查、委托调查、专家委员会等；（3）风险监测，规定监测的主体和内容、特征污染物清单和环境标准、工作机制、监督性监测与应急性监测等；（4）风险评估，规定环保部门组织的评估、环保部门参与的评估、新技术和新物质的评估、评估专家库、评估机制、后评估等；（5）保障措施，规定数据管理、能力建设、科研支持、宣传教育、风险预警、诉讼支持等；（6）附则，规定术语界定、生效时间等。

总之，我国应在《环保法》第39条的指引下，先行制定《环境与健康风险管理办法》等部门规章，优化环境与健康工作管理体制，适时制定专门的《环境与健康法》和《环境损害赔偿法》，全面和系统地应对环境与健康问题。

（作者系中南财经政法大学法学院副教授）