基层财政绩效预算管理体系建设研究

●李小娇

基层财政绩效预算管理体系建设研究

●李小娇

绩效预算管理是按照绩效理念和方法，对现行预算管理制度的规范和完善。在基层财政实施绩效预算管理是建立现代财政制度的需要，是贯彻落实新《预算法》的需要，是提高基层财政管理水平的需要，也是优化基层财政支出结构、缓解财政矛盾的需要。目前，在基层财政全面实施绩效预算还面临着一定的阻力和基础条件约束。基层财政要统筹上级要求和本地实际，制定好改革的路线图和时间表，高标准起步，规范化运作。

基层财政绩效预算管理可行性选择

预算是现代财政制度的核心。基层财政预算集中反映着基层政府一定时期的社会经济政策，从财政资金保障层面规定了基层政府年度或中期工作的目标任务。改进财政预算管理制度，提高基层财政预算整体绩效的绩效预算改革是基层政府的一场自我革命。绩效预算管理与我国传统预算管理相比，体现了现代预算管理制度改革和发展的方向，在管理模式和方法上更加突出绩效，具有更为显著的规范性、先进性、科学性，将有利于促进地方政府职能转变和治理能力提升，提高基层政府的施政绩效。

一、绩效预算管理的内涵

（一）绩效预算管理与预算绩效管理

绩效预算管理就是按照绩效的理念和方法，对现行预算管理制度进行规范和完善。从本质上讲，绩效预算仍然是按新《预算法》要求编制的部门预算，只是在预算编制原则、管理模式和方法上更突出绩效的要求；从范围上讲，绩效预算是全口径预算，政府所有财政收入要全部纳入预算管理，所有财政支出都要按绩效原则编入部门预算；从编制方法上，绩效预算属于零基预算，基本支出预算按标准编制，项目支出预算按绩效编制，所有支出均不再考虑上年收支基数；从管理流程上讲，绩效预算管理包括绩效预算编审、绩效预算执行监控、绩效预算完成评价、评价结果应用等环节。绩效评价结果应用的重点是服务新一轮绩效预算编制。总之，绩效预算的出发点和落脚点都是对财政预算的管理，属于预算管理范畴。

预算绩效管理是一种以预算支出结果为导向的预算管理模式。它以项目支出绩效评价工作为突破口，逐步将管理环节前移后拓，形成全过程的预算绩效管理。从本质上讲，预算绩效管理属于政府绩效管理的组成部分，在政府绩效管理中处于基础地位；从改革的探索历程上讲，预算绩效管理为绩效预算管理改革奠定了基础；从管理的侧重点来看，预算绩效管理更加注重绩效评价工作，将绩效目标完成评价作为管理的重要内容。总之，预算绩效管理仍属于管理的范畴。

绩效预算管理是预算绩效管理深化的结果。新修订的《中华人民共和国预算法》更加明确了讲求绩效的理念，在我国经济社会发展的历史上首次将“绩效”写入法典，奠定了各级政府财政部门强化绩效预算管理的法理基础。

（二）我国绩效预算管理的基本情况

20世纪80年代初，受经济全球化影响，西方各国先后启动了以提高效率为目标的政府管理改革，政府绩效评估运动兴起。各国普遍将绩效管理作为预算改革的重要手段，并作为推进政府改革的推手。20世纪90年代以来，世界范围内公共管理改革的目光都集中在如何有效提升政府施政绩效上，绩效预算更是成为其中的核心内容。

在我国，从2005年为贯彻落实党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的精神，规范和加强中直部门预算绩效考评工作，提高预算资金使用效益，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，到2011年7月财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》正式发布，对预算绩效管理的主要内容，包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理与绩效评价结果反馈和应用管理等作出规定，并且对预算绩效管理工作进行了安排部署。直到河北省在经过两年试点后决定从2016年预算编制起，在全省所有市、县（市、区）全面推行绩效预算改革,我国的预算制度改革从建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，逐步过渡到以“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级目标指标编制部门预算为起点的全过程绩效预算管理模式。

二、基层财政实施绩效预算管理的必要性分析

在与中央财政相对应的地方财政体系中，设区市级、县区级和乡镇财政都属于基层财政范畴。在现行的分税制财政体制下，基层财政普遍存在发展任务重、刚性支出比重大、收支矛盾尖锐等共性特点。部分县乡级财政还处于工作人员少、年龄结构老化、知识更新慢、业务能力低、管理基础薄弱的囧境。在基层财政实施绩效预算管理具有特殊而重要的意义。

（一）在基层财政实施绩效预算是建立现代财政制度的需要

党的十八届三中全会把财政提升到国家治理的基础和重要支柱的高度，提出了建立现代财政制度的目标。预算是财政的基础，“改进预算管理”是建立现代财政制度的重要内容之一。提高基层财政管理水平和绩效预算管理水平是建立现代财政制度的基础工作。在中央深化财税改革、建立现代财政制度进程中的很多举措都体现了提升支出绩效这个重要原则。实施绩效预算管理改革正是提高基层财政管理水平的重要抓手。

现代财政制度在功能上必须坚持公共财政的定位，充分体现市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的要求，做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”，发挥好财政在稳定经济、提供公共服务、调节社会分配、保护生态环境、维护国家安全等方面的职能。在机制上要符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，建立公开透明、权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度体系。实施绩效预算制度改革正是构建现代财政的关键。

1、实施绩效预算管理有利于完善基层的公共财政体系。公共财政的核心是处理好公平与效率的关系问题。在财政收支矛盾尖锐、资金分配制度约束偏软的情况下，如何合理分配有限的财政资金，是各级财政部门面临的突出难题。实施绩效预算管理改革从制度层面初步为破解难题指明了方向，通过资金使用绩效的尺度来优化财政资金配置，可以为完善公共财政管理体系创造条件。

2、实施绩效预算管理有利于提高基层政府预算编制的规范性，为建设现代财政制度奠定基础。全面规范是实施绩效预算的基本要求。目前，基层预算编制还相对粗放，预算执行还存在一定的随意性，资金使用效率还不高。绩效预算与传统预算相比，更加注重预算结构和目标指标设置的规范性、先进性、科学性。在管理工具上，更强调新技术、新方法的应用。加强绩效预算管理，通过省级以上财政部门的业务培训和技术指导，基层财政编制政府预算的规范化程度将大大提高，从而为建设现代财政制度奠定基础。

3、实施绩效预算有利于提高基层政府的工作绩效和公信力。推行绩效预算管理改革不仅意味着预算管理模式的改变，而且将带来政府管理理念的革新。绩效预算管理将政府财政资金支出的绩效目标置于社会公众的监督之下，可以及时发现财政资金管理的薄弱环节和存在的突出问题，从而进一步完善财政资金管理，提高财政支出效益和政府工作绩效。绩效预算管理改革的推行，将有助于预算部门建立有效的权力制约机制和自我约束机制，满足社会公众知情、参与、监督的意愿，从而提高政府部门工作的公信力。

4、讲求绩效是国家治理的内在要求和现代财政制度的本质特征。实施绩效预算管理改革从制度层面初步找到了突破口，较好调动了各预算部门、单位的责任感和积极性，促使其集中精力优化资金配置格局和提升资金使用绩效，从而为建立现代财政制度创造了条件。

（二）在基层财政实施绩效预算是贯彻落实新《预算法》的需要

新修订的《中华人民共和国预算法》明确要求，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，以法律的形式明确了政府预算的绩效管理规定，奠定了新时期强化绩效预算管理的法理基础。新《预算法》对绩效的强调有六处之多，规定了绩效评价是政府和预算部门的法定责任，明确了绩效原则，确立了预算分配的绩效依据和预算草案应附有绩效目标制度。在基层财政实施绩效预算就是落实新《预算法》的具体体现。

实施绩效预算还有利于基层财政落实公开透明预算的制度要求。按照新《预算法》的规定，各级财政部门负责本级政府预算公开工作。除涉密信息外，各级财政部门应当公开政府预算，预算部门及所属单位负责公开部门预算。按照新《预算法》要求，市县级以上财政应分别编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算要与一般公共预算相衔接。编制年初预算，要将上级税收返还、下级上解收入、列入基数和提前通知的上级转移支付与本级收入一并列入收入预算，统筹安排本级支出和对下转移支付。实施绩效预算有利于优化地方财力资源配置，贯彻国家财政政策，更好回应社会关切，建立透明预算制度，将全面规范、公开透明的预算信息公开要求落到实处。

（三）在基层财政实施绩效预算是提高基层财政管理水平的需要

受多种因素制约，基层财政预算管理水平不高是不争的事实。提高基层财政预算管理水平，要在资金分配的科学性、公平性、效率性上下功夫。传统的预算资金安排缺乏科学合理的配置依据，往往是部门和财政、部门和部门、部门和政府之间“博弈”的结果。“会哭的孩子有奶吃”，很容易造成部门间“苦乐不均”，资金浪费与资金短缺并存。

实现预算资金的公平合理配置，必须建立合理的资金配置标准和科学的项目立项依据。实施绩效预算管理，就是将政府部门公共服务所需经费分解为可考核的绩效目标和量化指标，结合上年绩效目标完成情况及绩效指标考评结果，编制合理的年度资金分配预算，从而实现财政资金分配的科学性、公平性和合理性。建立科学的预算绩效评价体系，推行绩效预算管理改革，提高财政资金使用效益，也是深化行政管理体制改革，建设“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，对“绩效政府”的建设亦具有重要意义。

财政预算围绕政府行政目标确定，部门预算围绕部门职责编制。项目预算以绩效高低为标准权衡，以最小的投入，获取最大的社会效益和经济效益。钱为什么给，为什么不给，给多给少，标准清晰明了。不仅预算决策有了更加客观的规则和方法、更加具体的标准和遵循，而且使权力行使有了明确的约束。以绩效预算改革为抓手，全面深化基层预算管理制度改革，全面规范基层预算编制、预算执行、预算监督，将绩效理念融入预算管理全过程。强化基层预算管理工作基础，提升基层预算管理的整体水平，提高财政资源配置效率，将使基层政府的管理更加规范，财政政策更加稳定，政府施政绩效不断提高。

实施绩效预算管理使绩效预算编制、预算执行监控、执行结果评价、评价结果应用为主要环节的绩效预算管理形成闭环系统。实现动态监控、即时管理，绩效信息和项目指标进度贯穿全程，对偏离绩效目标的预算项目能够及时采取有效措施纠偏或及时中止，可以确保财政资金的安全使用和预算绩效持续提升。

（四）在基层实施绩效预算是优化基层财政支出结构、缓解财政矛盾的需要

财政资金收支矛盾突出和支出低效浪费并存是基层财政管理中普遍存在的现象。政府预算部门热衷于搞建设、上项目、出政绩，不断扩大项目规格、提升项目档次、推高工程造价，以尽最大可能争取增加财政拨款，根本不考虑财政投资效益和本级政府的可用财力约束，致使基层财政支出结构极不合理，财政矛盾集中。随着经济发展进入新常态，一方面财政收入增速趋缓，处于低位运行态势；另一方面，人头费和民生保障等刚性支出压力不减，导致基层财政收支缺口越来越大，收支矛盾愈加突出。

部门预算支出基数固化更是制约基层预算科学化、规范化的顽疾。基数加增长固然能够暂时缓解基层财政部门面临的矛盾，但矛盾长年积累会使财政支出结构更加难以调整。必须通过改革预算管理制度、强化绩效理念、完善预算管理方法来解决。绩效预算管理改革正是解决当前预算管理存在问题的现实选择。

首先，实施绩效预算管理，将部门预算与绩效目标联系起来，并全程实施绩效监督，对低效项目公开问责，会迫使预算部门主动压缩预期绩效较差的支出项目，从而使基层财政支出结构得到优化，资金配置效率有所提高，财政矛盾相对缓解。

其次，实施绩效预算能够较好保证地方党委政府重大决策部署的落实。地方党委政府重大决策一般都经过科学的决策论证程序，预期绩效目标较高。在绩效预算管理模式下，由财政部门牵头，根据部门职责分工，可以优先保障相关部门落实地方党委政府重大决策项目的预算资金安排。

再次，实施绩效预算可以作为提升基层预算管理水平、提高财政资金使用效益、缓解财政收支矛盾的有效抓手。通过绩效的衡量和筛选，可以削减绩效偏低或者没有绩效的预算资金支出，财政资金配置效率将得到提高，可实现少花钱多办事、花小钱办大事的效果，将有效缓解基层财政收支矛盾。

三、基层财政实施绩效预算的约束条件分析

目前，在基层财政全面实施绩效预算仍然面临着一定的阻力和基础条件约束。只有客观认识和分析影响基层绩效预算顺利实施的因素，有的放矢地加以化解和克服，才能冲破错综复杂的既得利益羁绊，找准改革的突破口和切入点，把握改革的主动权，实现基层绩效预算管理水平的全面提升。

（一）思想认识约束

目前，绩效预算管理还是一个新生事物。对于基层财政而言，对绩效理念的认识普遍不足。迫于近年来经济下行压力大、财政收支矛盾突出的现实，基层政府和财政的工作重心主要是抓收入、保平衡、保运转，在财政管理上，仍然把主要精力花在跑资金、争项目上。普遍注重资金争取，疏于跟踪问效，对实施预算绩效管理在思想认识上不够重视，在行动上缺乏主动性。

另外，在对绩效预算管理的理解上也存在偏差。目前，基层党委政府对直属部门的政绩考核主要是年度目标考核，考核的主导机关是地方党委的组织部门，考核结果能够直接决定部门领导的升迁留转。而由地方财政部门主导的绩效预算管理，其绩效评价结果还没有建立与组织部门考核的联动挂钩机制，影响力相对不足。

（二）固有利益约束

实施绩效预算改革，必将打破财政部门与预算部门固有的利益平衡。在原来的预算管理模式下，基层党委政府对预算部门的考核是以争取资金多寡论英雄。绩效预算管理则是以资金使用绩效作为财政资金支出评价的标准。不符合绩效标准的项目资金有可能被统筹安排于绩效更高的项目，预算部门固有的奶酪份额有被撼动之虞。

绩效预算管理要求的“支出问效，无效问责”的倒逼机制更将加大地方财政部门和预算部门的管理责任。过去只要能争取到财政资金，在使用上基本合规就是政绩的老黄历将不复存在。绩效预算管理无形中就成为套在基层财政部门和预算部门头上的又一道“紧箍咒”。对实施绩效预算被动应付、敷衍了事，乃至在思想和行动上抵制也在所难免。

（三）人才技术与机构编制约束

绩效预算作为现代化预算管理模式，技术要求比较高，尤其需要网络信息技术的支撑。对于基层财政部门来说，财政部门自身工作人员业务素质、预算部门财务人员业务素质方面都存在较大不足，尤其是财政信息化人员力量不足更是主要障碍。

实施绩效预算改革，基层财政的预算评审工作量、绩效评价工作量都将成倍增加。受机构编制限制，基层财政普遍存在编制少、人手严重不足的现状，一些县市财政部门甚至连预算评审机构都未成立，专业评审人才匮乏会在一定程度上制约绩效预算审核和绩效评审质量的提高。

（四）惯性机制约束

绩效预算管理改革既是财政管理理念、管理方式、管理内涵的改革，也是财政内部工作机制、工作流程的再造。全过程绩效预算管理新机制是一个完整的闭环管理体系，涵盖绩效预算编制、预算执行监控、绩效评价等各个环节，缺一不可。新机制要求硬化预算约束，加强预算执行管理，绩效目标不明确的项目不得列入预算，绩效预算未安排事项一律不得支出。多年形成的基数加增长预算安排机制和执行中临时追加预算等机制惯性会在一定程度上影响新机制的实施。

（五）改革成本约束

任何改革都要付出一定的成本。实施绩效预算改革的成本约束包括软件技术研发、业务培训、工作协调、专家评审费用等。基层财政实施绩效预算虽然可以不用负担软件技术研发费用，但财政与预算部门间网络联通、网络终端设备更新改造等费用都需要本级财政负担。另外，还要新增聘请第三方评审机构和专家的费用。在目前基层财政普遍困难的情况下，改革的成本约束也可能成为制约绩效预算改革顺利开展的障碍。

四、基层财政实施绩效预算的可行性选择

绩效预算管理符合现代预算管理制度要求，对优化地方资源配置、改进财政支出管理、提高公共服务质量、提升地方政府绩效都具有积极意义。基层财政实施绩效预算改革要统筹上级要求和本地实际，制定好路线图和时间表，高标准起步，规范化运作。

（一）争取地方党政领导的重视和支持

绩效预算管理改革会触及到基层部门既得利益的调整，涉及部门多、辐射面广，影响到基层社会经济等各个方面，仅仅依靠财政部门的力量是难以实现的。必须争取地方党政领导的重视，建立地方政府统一领导、财政部门牵头组织、预算部门具体实施、社会广泛参与的绩效预算改革工作体系。

（二）坚持原则，整体规划，逐步推进

首先，必须坚持和完善绩效预算编制、执行监控、绩效监督相互分离、相互制约的预算管理原则。在操作规范、控制有效的基础上推进基层绩效预算改革。其次，要做好整体规划。绩效预算改革不仅是预算管理理念、模式和方法的转变，也涉及财政财务工作者思维方式、工作习惯的转变，改革不可能一蹴而就。因此，要整体谋划，因地制宜地制定本地的改革实施方案，要有路线图和时间表。再次，要优化内部工作流程。以绩效预算改革为抓手，重新明确各科（股）室职责分工，将绩效理念融入预算管理全过程，理顺工作关系，强化工作协调。最后，要以规范的绩效管理结构为基础、预算项目为载体、绩效管理为主线，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理新机制。

（三）建立规范的绩效预算管理结构

现行的部门预算管理结构将不同层级的项目和不同性质的资金，都混合排列在一起，缺乏层级划分和条理性。部门项目申报就事论事，财政审核一事一议，项目评判标准不统一，从而使许多质量不高的项目编进预算。河北省财政厅开发的绩效预算模板，按照“部门职责—工作活动—预算项目”建立了规范的三级绩效预算管理结构。部门预算编制先确定部门职责，再确定每项职责下开展什么重大活动，最后确定完成工作活动需要安排的项目和资金。部门预算项目要与部门职责、活动相匹配，与职责活动无关的项目不得列入预算，预算管理结构由单一层级变为三个层级。这种架构安排，为绩效与预算有效关联建立了管理层次，使所有预算项目全部编列在相对应的职责、活动之下，责任清晰、绩效明确、层级有序，既便于年度预算项目编制、审核，又为执行监控、对比分析、后续评价、持续提高提供了载体。“部门职责”是按政府“三定”方案的规定赋予部门的职能和责任；“工作活动”是部门履行某项职责所采取的工作举措；“预算项目”是支撑某项工作活动的具体支出事项，反映财政政策的具体内容。与绩效预算管理三级结构相对应，建立起了三级绩效目标指标体系，分级确定年度绩效目标、绩效指标和评价标准，为预算编制、执行和绩效评价提供了科学管理的依据。

基层财政部门要根据本级党委、政府的决策部署，按照本级各预算部门应承担的任务和工作职责，对部门申报的结构性绩效预算进行评审。首先评审部门职责绩效目标与党委政府工作部署的匹配性，特别是本级党委、政府重大决策部署的落实情况，再评审各项工作活动绩效目标指标的科学性，然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性，最后评审项目投资预算额度。

（四）严格按照省级财政部门的规范落实绩效预算管理要求

绩效预算管理改革目前还只在海南、河北等地方财政探索实施。在按要求实施绩效预算管理的地方，基层落实绩效预算改革基本不需要创新，只要结合本地实际规范落实好上级要求就行。目前，基层财政预算管理基础差、人手少、信息技术支撑能力不足。因此，要从基础做起，先模拟再提高。一是要把预算编制完整性的要求落实好。完整性是预算编制的基本原则。基层财政要将所有财政性收支全部纳入预算管理，分别编入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算，杜绝财政性资金在预算外循环。二是要严格落实综合预算原则。统筹考虑预算部门及所属单位的各种收入，将各项收入全部编入部门预算。部门支出预算要统筹各类收入，综合安排，并按照基本支出和项目支出分别编制。三是以绩效为导向审核预算。绩效预算管理要求将绩效目标指标审核作为预算安排的前提。偏离政府工作部署和部门绩效目标的项目，以及绩效指标不明确的项目一律不予安排资金。绩效相对偏低的项目少安排或不安排资金。四是全面实行项目库管理。项目库管理是绩效预算管理的基础工作。基层财政尤其是市县级财政都要建立预算项目库，完善项目库管理机制，充分发挥项目库的基础支撑作用。没有进入项目库的项目不得安排预算，不得通过财政部门向上级申报项目立项。健全项目库功能。预算项目库要全面反映项目立项依据、绩效目标和指标、项目执行单位、资金预算安排、执行监控、绩效评价等情况。规范项目申报入库审核。市县级财政都应建立预算评审专家库和第三方评审机构库。按程序组织项目论证、审查和入库，切实提高项目预算编制质量。实行项目全周期滚动管理，逐步完善项目退出机制。项目立项申报、细化分解、追加调整、滚动管理、清理关闭等全部纳入项目库管理，项目管理全程留痕。项目库系统实行全年开放、随时入库、即时审核、滚动管理。每个项目都设置一个唯一的项目编码，各部门每年只需申报新增的项目和一次性项目，跨年度项目和经常性项目在第一个预算年度列入项目库，分年度滚动安排资金预算，项目信息可以直接滚动到下一年度的项目库，年度间不必重复申报基础资料。实现所有预算项目全部从项目库提取，未进入项目库的项目不得安排预算。

（五）坚持问题导向，注重花钱买机制

预算绩效的实现不仅需要做正确的事，还需要正确地做事，要建立正确做事的保障机制。基层财政实施绩效预算改革应坚持问题导向，针对基层财政预算管理运行中存在的现实问题，通过绩效预算改革建立起良性发展机制，使改革的成本花得有价值。

一是建立绩效预算编审机制。要按照绩效优先的原则，建立健全项目支出决策机制，完善项目审核程序。建立完善基层财政部门评审专家库、中介机构库等预算评审智库，完善重大支出项目评审机制。

二是建立绩效预算运行动态监控机制。现行预算执行监控，更多偏重于支出进度考核和支出票据的合规性审核等，对资金使用的绩效关注度不够。绩效预算要求把绩效运行效果作为财政预算执行监控的主要内容之一，按照年初确定的绩效目标和指标，动态地监控各项资金支出、项目运行和绩效实现程度，确保能够及时发现项目运行中出现的问题和偏差，并及时予以纠正。预算执行监控要将资金拨付与项目绩效目标、指标的实现进度结合起来，对偏离绩效目标、指标的预算项目，要通过暂停资金拨付或者调整预算的方式，确保财政资金的安全使用，有效促进项目预算绩效目标整体性顺利实现和绩效持续提升。

三是建立绩效预算完善绩效评价机制。新《预算法》将绩效评价明确为政府和预算部门（单位）的法定责任。绩效评价不仅是绩效预算管理系统的重要组成部分，也是衡量和检测绩效预算改革成功与否的关键。财政支出绩效评价作为一种新的管理理念和绩效管理方法，在我国的实践时间短、起步迟，尚处于探索阶段。建立与公共财政框架相适应的绩效预算管理制度和绩效评价体系是一个复杂、渐进的过程。基层财政部门一要结合本级绩效预算执行情况，研究确定绩效评价项目，及时制定绩效评价项目实施方案；二要合理设置评价指标体系，绩效评价涉及各个领域的各类支出，这就决定了具体评价指标和标准体系的复杂性和差异性，评价指标设置是一项庞大的系统工程，要通过不断积累验证，逐步完善基层的财政支出绩效评价指标体系，并且要与上级部门设置的绩效指标相衔接；三要在项目单位和部门自评的基础上，整合财政预算绩效评价、财政投资评审和财政绩效监督的力量，对确定的重点绩效评价项目实施再评价工作；四要注重借智，发挥社会智力优势，通过政府购买服务的方式聘请第三方社会中介机构和评审专家参与绩效评价工作，创新基层财政支出绩效评价工作机制。

四是建立绩效评价结果应用机制。绩效评价结果能否真正应用关乎绩效预算管理改革的成败。首先，财政部门要建立绩效评价结果与预算编制挂钩机制。将部门预算项目、工作活动绩效评价情况作为制定财政政策、安排年度预算的重要依据。对绩效优良的项目部门和单位，在下年度项目预算安排时予以优先考虑，对绩效差劣的项目部门和单位在下年度项目预算安排时从严把控。其次，要建立评价结果反馈、报送与整改机制。要将绩效评价结果和存在的问题及时反馈给被评价单位，督促其落实整改。同时将评价结果和整改落实情况报告地方党委、政府主要领导。再次，建立绩效评价结果公开制度。将绩效评价结果向公众公开，提高财政支出绩效评价的社会关注度。最后，建立绩效问责机制。将绩效预算管理纳入党委政府的绩效考评范围，作为行政问责的依据。

（六）在绩效目标指标设置上下功夫，在绩效评价结果应用上求突破

绩效目标、指标设置是实施绩效预算管理的重要前提和基础，也是绩效预算管理的难点。由于站位不同，同样性质的资金在各级绩效评价中的着力点也是不一样的。建立绩效评价目标、指标和评价标准体系，是实施绩效预算管理的核心问题，也是推行项目间、部门间绩效评价的必然要求。不同性质的资金在绩效目标指标设置上会存在差异。但在总体要求上要明确、具体、科学、可控、可衡量，达到可审核、可监控、可评价的要求。河北省基层财政要在省厅建立的三级绩效目标指标体系基础上，结合本地实际进行绩效细化。即，在部门职责层面，要结合政府中长期战略规划目标、年度规划目标，确定部门各项职责的年度绩效目标；在工作活动层面，围绕年度绩效目标设立绩效指标和评价标准；在预算项目层面，结合具体项目设立项目绩效目标、绩效指标和评价标准。建立绩效评价结果与预算编制挂钩机制，要排除各种权力和利益的干扰，自然会遇到各种困难。落实绩效问责更非基层财政部门所能够左右。基层财政部门可以从建立绩效评价结果向部门反馈、绩效评价结果报送基层党委政府主要领导制度和绩效评价结果公开制度开始，先易后难，逐步寻求绩效评价结果应用的突破。

（七）加强业务培训，增加基层财政人力资源培养投资

绩效预算管理对于基层财政部门来说都是一项全新的工作，涉及面广、技术性强，因此，要把业务培训放到重要的位置。一是基层财政部门的领导要带头学习，先做学生，再当师傅，真正领会掌握绩效预算管理改革的原则性要求和精神实质。二是强化基层预算单位领导和财会人员培训。预算部门和单位担负着绩效预算编制的基础工作，其主管领导和财会人员的业务素质直接关系着绩效预算编制的质量。基层预算部门财会人员多是从各自业务专业转行从事财会工作，业务

素质不高是不争的事实。培训应从基础做起，绩效预算编制业务与软件操作业务同时进行。三是加强对基层财政绩效预算管理科室和预算评审工作人员的培训。使他们真正掌握绩效预算管理的理论并熟练应用于实践，为基层绩效预算管理改革建好言、服好务、把好关。四是创新业务培训方式。通过走出去学习、请进来指导、举办专题讲座、专题研讨等形式，对基层财政部门工作人员和预算单位财会人员进行培训，为绩效预算管理工作顺利开展奠定人才基础，为基层财政培训业务能手。

（作者单位：河北省邢台市财政局）

李海南.2014.我国预算绩效管理问题研究[D].大连：东北财经大学。