台日渔业纷争将升温？

汪曙申

4月25日，台湾籍“东圣吉16号”渔船在冲之鸟礁附近公海捕鱼作业时被日本海上执法船扣押，并被索要保释金，这一事件再次激起了台日之间的渔业纠纷。针对日本在冲之鸟礁海域片面扩大执法，马英九当局积极应对，强力维权，揭批日本违反《联合国海洋法公约》。这一事件的发生正值台湾政权交接的敏感时期，马当局为护渔对日展现强势姿态，与5.20刚刚上台执政的蔡英文当局形成强烈反差。

台日渔权矛盾实质牵扯“主权”和海洋权益问题，这一问题处理是否得当，将是观察双方关系走向的重要方面。

马英九当局强力维权

台湾与日本的渔业纠纷常发生在钓鱼岛附近海域，在冲之鸟礁周边产生的渔权争议也不少见。2005年、2012年曾两次发生台湾籍渔船在冲之鸟礁附近公海被日本执法船扣押的事件，台湾渔船在缴纳保释金后才获释放。在陈水扁执政时期，台日就在冲之鸟礁附近水域的渔业纠纷形成了一种所谓的“默契”，即在该礁周边200海里内，若有日本海上保安厅执法船进入，台湾渔船则在台“渔业署”指示下撤离，待日执法船离开后再进入作业。陈水扁当局为顾及对日关系采取的这种做法，无异于变相认可日本在冲之鸟礁周边约40万平方公里经济海域的管辖权。“东圣吉16号”事件发生后，马英九当局考虑到若继续遵循往例处理，将造成“默认日本在冲之鸟礁200海里经济水域具有管辖权的主张”，遂决定采取强势维权政策。

事件发生后，4月29日台湾“外交部长”林永乐召见“日本交流协会”台北事务所代表沼田干夫，并提出强烈抗议，表示日本径自定义“冲之鸟礁”为“岛”的违法扩权主张，违反《联合国海洋法公约》第121条规定，台湾方面不予承认;认为日本在公海扣捕台湾渔船以及强索保证金，已经侵犯台湾渔民公海捕鱼之自由。台湾“立法院”通过朝野党团发布共同声明，对日本违反《联合国海洋法公约》公海自由的扩权行为表达“强烈谴责及抗议”，否认冲之鸟礁为“岛”。5月5日，马英九在会见访台的日本首相安倍晋三胞弟、众议员岸信夫时进一步强调，冲之鸟礁面积只有9平方米，高出海平面仅16厘米，既无淡水维持人类居住，又无法维持本身的经济生活，依据《联合国海洋法公约》规定，日本不能主张200海里专属经济区或大陆礁层。马英九还对岸信夫提出，根据国际法公海捕鱼自由，台日对于冲之鸟礁相关争议，可以提出国际调解或仲裁解决。为展现决心，马英九当局除派遣“海巡署”和“农委会”所属两艘船舰，还出动海军宜兰舰，前往冲之鸟礁附近海域“护渔”。

此次在与日本处理渔业纠纷时，马英九当局除强调“不回避、不冲突、不挑衅”的“护渔”态度，还打破过去在冲之鸟礁定位上的模糊立场，即原来只称是“争议海域”，现在则明确在官方公文用语及对日交涉中使用“礁”而非“岛”来记载和定位冲之鸟。

2016年4月29日，中华保钓协会派代表向日本在台交流协会递交抗议书，抗议日本扣押台湾“东圣吉16号”渔船及强索保证金，并要求日方公开正式道歉。

马英九当局之所以强势维权，可能基于以下考虑：第一，海洋渔业资源攸关台湾渔民切身利益，若撒手不管，台湾传统的渔业作业海域被日本单方面限制后，将直接损及岛内渔业。第二，马英九在卸任前以强力作为维护渔权，有提前为蔡英文执政后处理台日类似问题划线的意图。第三，今年年初日本拒绝在慰安妇问题上比照韩国模式向台湾正式道歉和赔偿，已激起台日关系中的矛盾一面。第四，马英九当局持续强化南海维权，特别是针对菲律宾所提出的南海仲裁案大力巩固台湾实控的太平岛岛屿地位，此次明确将冲之鸟定位为礁石以及派出舰艇维权，也有与其南海政策相呼应的考量。

“台弱日强”局面难改

长期以来，在渔业纠纷上台湾与日本之间呈现“台弱日强”的不对等局面。这一方面是因为日本综合实力及海洋实力远超台湾，以及台湾因国际身份限制难以彰显权利;另一方面是因为台湾社会充斥“亲日情结”，日本认定台湾为因应两岸关系必对其有所求，因而对台常常表现出居高临下的姿态。

马英九2008年执政后虽将台日关系定位为“特别伙伴关系”，但双方在钓鱼岛附近海域的渔业纠纷不断。因台日渔权矛盾涉及“主权”和海洋权益问题，马英九始终坚持“捍卫主权、护卫渔权”的立场，持续以实际行动加大护渔维权的力度。台湾前“行政院长”张善政称，“展现护渔决心是逼日本上谈判桌最好的方式”。2012年日本对钓鱼岛“国有化”激起了中国大陆的强烈反制。安倍上台后为防止两岸在钓鱼岛问题上联手“抗日”，遂顶住国内压力，做出与台湾商签渔业协议的“政治决定”。2013年4月，安倍政府与马英九当局正式签署“台日渔业协议”。这一协议不牵涉“主权”问题，初步解决了台日在钓鱼岛周边海域长达40年的渔业纠纷，使台湾渔民摆脱了在赴钓鱼岛附近海域捕鱼时遭日本执法船驱离甚至扣押拘捕的命运。由此，台日渔业纠纷大幅减少。“台日渔业协议”达成，主要是当时安倍政府为破除两岸海洋维权合作而笼络台湾的做法，日本国内质疑的声音一直存在。今年2月，日本琉球渔民要求安倍政府限缩“台日渔业协议”的适用范围，缩小台湾渔民在钓鱼岛附近捕鱼的海域。3月，第五次“台日渔业委员会”会议在台北召开，在会上马英九当局坚持“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”原则，强力维护台湾渔民在钓鱼岛海域捕鱼作业的权益。日本为顾及对台关系，暂时未将琉球渔民要求重新检视“台日渔业协议”适用海域一事纳入“渔业委员会”议程，但这也意味着今后仍有可能重启该议题。

台湾朝野政党在涉日争议问题上一向立场不同，甚至相悖，也成为制约台湾对日政策的重要因素。在此次冲突中，马英九当局大力批驳日本“带头违反海洋法公约”，“是国际社会非常负面的示范”。民进党却偏于低调，反将攻击的矛头指向马英九和国民党。

蔡英文当局一上台，对日表态就来了个大转弯。有日本媒体报道称，蔡英文当局已经决定撤回向日本“冲之鸟”海域派遣的巡逻船。对这一报道，岛内“立委”、媒体等各界立即向海巡署、“国防部”、“行政院”提出质询。海巡署发出紧急澄清稿称，目前海巡署和渔业署三艘舰船仍依规定持续巡护。但有报道引述台湾海军官员的话称，已经接获指示，将护渔范围由冲之鸟礁200海里范围内改为200海里的公海上待命。对于冲之鸟是礁、是岛，台湾“行政院”发言人童振源5月23日称，“国安高层”已经就此事定调，冲之鸟到底是岛、是礁，“新政府”将尊重联合国大陆架界限委员会的规定，在决定未出炉前，“我们在法律上没有特定立场”。

渔权纠纷将有新变化

5.20台湾政权移交后，台日关系势必会有新动向。从日本方面看，安倍晋三与蔡英文长期保持密切关系。2010年和2011年安倍访问台湾时就与蔡英文秘密会面，2015年蔡英文在以“大选”参选人身份访问日本时获得高规格礼遇，由岸信夫陪同赴安倍家乡三口县参访。安倍本人在蔡英文当选后曾表示“打心底表示祝贺”。日本官房长官菅义伟也在蔡英文胜选后公开称，台湾是日本“重要伙伴和友人”。日本舆论分析，安倍之所以重视对台关系，在于他认为日本与台湾“在安全保障领域共享战略性的利害关系”。实际上，日本一直将台湾作为抗衡中国大陆的战略筹码，但“友台”政策一般视具体情形而定。

2014年7月7日，台湾当局领导人马英九在台北出席“抗战胜利暨台湾光复纪念特展”活动时强调，钓鱼岛是“被日本侵略的领土”，一寸不能让。

在马英九执政时期，日本为破除台湾可能在东海和南海问题上与中国大陆联手维权，在渔权问题上多对台施以利诱。针对马英九多次称“目前是台日关系最好的时期”，安倍在国会答询时也表示“台湾不但是重要伙伴，也是应该珍惜的友人”。蔡英文上台执政后，日本认为形势对其更加有利。民进党具有天然的“反中”基因，一向视中国大陆为“安全威胁”，台湾不可能在东海和南海问题上与大陆联手，相反蔡英文和民进党在经济和安全等领域对日需求上升，因此日本在渔权事务上对台“让利”的现实需要下降。基于日本的这一判断，预计蔡英文执政后台日渔权纠纷会进一步扩大。

台湾在发展对日关系上常常容易陷入“一厢情愿”的困境。蔡英文较为“亲日”，她执政后，台湾将进一步“北靠”以抵制对大陆的依赖。5月6日，台湾“立法院”整合成立民进党主导的跨党派对日交流组织“台日交流联谊会”，总共113席“立委”中有逾百位同意加入该会，显示岛内政坛“亲日”氛围在聚集。从目前看，台日关系面临诸多考验：除台湾当局限制日本海啸核泄漏地区的食品进口、慰安妇等历史问题外，围绕钓鱼岛、冲之鸟礁海域的渔业矛盾也将检验台日关系。预计蔡英文执政后，将进一步采取措施推动台日关系，大力推动与日本签署经济合作协议。为应对冲之鸟等台日渔业纠纷，台湾行政机构5月23日宣布，将建立台日海洋事务合作对话机制，预计7月底前将展开第一次对话。

此外，台湾对日本的战略需求也会进一步上升，如在加强产业交流合作、拓展对外经贸关系、特别是在台湾寻求加入《跨太平洋伙伴关系协定》问题上需要日本的支持。近期，蔡英文在会见岸信夫时公开邀请日本共同推动“新南向政策”，通过产业合作一起抢占东南亚和南亚市场，东京大学教授松田康博还将台日关系比喻成“地震共同体”（每次发生巨大震灾都会让双方感情加温）。预计蔡英文执政后，台日之间在台面上的“外交”会谨慎处理，但私底下双方却“情投意合”。

民进党执政后在战略上采取紧靠日本的政策，难免会造成台湾在一些矛盾问题上由日方“予取予求”。钓鱼岛海域向来被台湾渔民视为“不可放弃的重要传统渔场”，蔡英文虽称“钓鱼岛是台湾的”，但很可能为迁就日本在具体渔权问题上退让，如同意依照日本要求修改渔船作业规则等。一旦此推断成为事实，不排除岛内渔业民间团体号召和组织渔民赴钓鱼岛海域抗议维权的事件会再次发生。届时，台日渔业纷争恐将面临新一轮升温。

（作者为中国社会科学院台湾研究所台美室副主任，副研究员）