引导农村土地承包经营权流转的政策建议

黄征学



引导农村土地承包经营权流转的政策建议

黄征学

摘要：农村土地承包经营权流转自家庭联产承包责任制后就一直存在，近些年来土地承包经营权流转的规模、方式、主体等方面都发生很大变化，但依然存在着流转程序不规范、市场机制不健全、服务体系不配套、非粮化问题突出等问题。针对这些问题，论文从完善土地产权制度、积极扶持新型农业经营主体、建立健全农地流转的中介服务体系、规范土地流转行为等方面提出政策建议。

关键词：土地承包经营权农地流转服务体系农地市场

农业现代化需要农村土地适度规模经营，也需要农村土地产权制度现代化。鼓励和支持农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分离，赋予土地所有权、承包权、经营权相应的权能，将极大释放农业经济增长潜力。

一、农村土地承包经营权流转的现状

自实行家庭联产承包责任制以来，土地承包经营权流转市场就开始逐步确立。近些年来，随着城镇化步伐加快，越来越多的农村青壮年劳动力外出务工，土地承包经营权流转的规模、方式等都在发生变化，并逐渐形成如下特点。

(一)土地承包经营权流转规模逐年扩大

2006年，全国农村土地流转面积仅5551.2万亩，占家庭承包耕地总面积的4.57%。但到2014年，土地流转面积已经达到4.03亿亩，占家庭承包耕地面积的30.4%，比2006年底提高25.8个百分点。流转出承包耕地的农户达5833万户，占家庭承包农户数的25.3%，比2013年上升2.4个百分点。其中，有八个省市家庭承包耕地流转比重超过35%，分别是：上海71.5%、江苏58.4%、北京52.0%、黑龙江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重庆39.7%、河南37.1%。经营规模50亩以上的农户数达到341.4万户，占总农户数的1.3%，其中，经营规模50～100亩、100～200亩、200亩以上的农户数分别占50亩以上农户数的69.0%、21.9%、9.1%。2010年以来，承包经营权流转的速度明显加快，每年流转面积占家庭承包耕地面积的比重都比上年增加四个百分点左右。

表12006—2014年全国土地承包经营权流转基本情况

年份流转面积(亿亩)占家庭承包耕地面积比重(%)20060.5554.620070.6285.220081.18.820091.512.020101.914.720112.317.820122.721.520133.426.020144.0330.4 资料来源:农业部经管司统计资料。

(二)土地承包经营权流转方式多样化

土地承包经营权流转的基本形式主要有六种：一是转包，二是出租，三是转让，四是互换，五是股份合作，六是土地托管。土地托管包括半托和全托。半托主要是合作社为农民提供生产资料，如化肥、农药、种子以及机械设备等，为农民省时省工省力；全托则是农民将土地交给合作社经营，从种植、管理到收割都不必操心，农民只需交纳一定的费用。在这六种流转方式中，转包和出租占据主导地位。2014年的土地流转中，转包、出租、互换、股份合作、转让流转的比重分别为46.6%、33.1%、5.8%、6.7%和3.0%；另有4.8%的耕地通过半托管等其他方式流转。以出租方式流转的面积持续较快增长，比2013年增长23.8%，占流转总面积的比重提高1.5个百分点。

(三)土地承包经营权流转逐步规范

土地承包经营权流转是伴随着家庭联产承包责任制而产生的。自1982年中共中央批转《全国农村工作会议纪要》明确指出农村实行的各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制以后，家庭联产承包责任制就逐渐在全国推广开来，土地承包经营权流转市场也开始发育。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》首次允许农地在集体组织内部的成员之间有限度流转，禁止出租。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》不仅提出“再延长三十年不变”，而且指出“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次确认允许土地使用权的合理流转，还要求发展多种形式的土地适度规模经营。2002年颁布的《土地承包法》首次以法律的形式规定承包经营权的流转，并明确土地承包经营权流转的方式包括转包、出租、互换、转让等。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则进一步明确了土地流转的方向。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》赋予了农地抵押、担保权能。2014年的中央一号文件将承包权和经营权分离，并允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》则从稳定完善农村土地承包关系、规范引导农村土地经营权有序流转、加快培育新型农业经营主体和建立健全农业社会化服务体系等方面对完善土地承包经营权流转的制度安排提出具体要求。

表2土地承包经营权流转相关文件表述

续表2

(四)土地承包经营权流转主体多元化

家庭联产承包责任制初期，土地承包经营权流转主体主要是农户和集体经济组织。随着城镇化步伐加快，以及农业转移人口规模越来越大，土地承包经营权主体开始逐渐拓展到家庭农场、农民合作社、农业企业等，并且土地流转入农民专业合作社、农业企业的比重持续提高。2014年，在全部流转耕地中，流转入农户的占58.4%，比2013年降低1.9个百分点；流转入农民专业合作社的占21.9%，比2013年上升1.5个百分点(其中，以入股形式流转入合作社的比重占18.1%)；流转入企业的耕地面积0.39亿亩，占9.6%，比2013年上升0.2个百分点；流转入其他主体的占10.1%，比2013年上升0.2个百分点。分省看，流转入合作社面积占流转总面积比重较大的省份依次是：青海40.8%、黑龙江32.5%、上海30.3%、江苏29.7%、贵州27.9%、安徽26.8%。统计显示，经营耕地规模在30亩以下的农户达2.55亿户，占汇总农户数比重的96.1%，比2013年下降0.1个百分点。虽然小规模分散经营仍是农业经营方式的主体，但经营规模30亩以上的农户数量呈小幅增长态势，且经营规模50亩以上的农户数增加较快，达到341.4万户，比2013年增加近24万户，增长7.5%，占总农户数的1.3%，比2013年提高0.07个百分点，其中经营规模50～100亩、100～200亩、200亩以上的农户数分别占50亩以上农户数的69.0%、21.9%、9.1%。

二、农村土地承包经营权流转面临的问题

虽然各地在探索农村土地承包经营权流转方面已取得很大成效，土地流转规模越来越大，但土地承包经营权流转依然存在很多问题。

(一)土地承包经营权流转程序不够规范

土地承包经营权流转程序不规范突出表现在政府的缺位与越位并存，以及土地流转合同签订率偏低。

尽管国家相关政策、法规对土地承包经营权流转做了原则性规定，但对政府在土地流转中的职能还不够明确，实践中政府缺位和越位的现象同时存在。在土地流转的前期，土地确权登记滞后。截至2014年，全国开展土地承包经营权试点的县有1988个，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，3.3亿亩承包耕地，占全国20.3亿亩耕地的16.26%。试点的各县进展不同，真正完成确权登记的耕地占比更低。建立土地承包经营权确权登记制度是实现农村土地承包关系稳定的保障，也是土地承包经营权流转的基础。土地确权登记未完成而推动土地流转，农民的利益有可能受损。在土地流转中期，政府管理服务缺失。据农业部统计，截至2012年底，尽管全国已有800多个县(市)、13000多个乡(镇)建立了土地流转服务中心，但是，各地农村产权流转交易市场发展不平衡，其设立、运行、监管有待规范。有的地方政府忽视自身应当承担的耕地保护职责与农地流转所附加的管理责任，包括对转入耕地的农业经营者的资质审查和流转耕地的用途监管。在土地流转后期，土地用途管制不严格，引起用途“非粮化”。部分农村地区引入的农业项目实际上却在经营旅游、娱乐、餐厅甚至房产开发，或者农业企业租赁耕地后大面积、长时间撂荒。农地流转后用途“非粮化”造成国家粮食安全隐患。在政府缺位的同时，在某些地方，政府越位的问题也非常突出。部分地方为加快土地流转步伐，任意放大政府行政职能，将行政指导职能异化，打着规模化经营的幌子，强制农户流转土地，不尊重土地流转重要主体的意愿。

在土地流转过程中，除政府行为不规范外，农民的行为有时候也不规范。据赵阳(2007)对河北等六省12县(市)542户农户所作的抽样调查(1999)后发现，在农地流转时，70%的农户认为不必要经过村集体组织的同意，“只要转让双方协调好就可以了”，而仍有30%的农户认为应该经过集体同意。这种对农地产权中处分权的不完整性还体现在当新的“佃农”来自外村时，“必须经过集体同意的比例上升到49.1%”，并且，农户之间的土地流转协议还有许多都停留在口头上。2014年，耕地流转双方签订流转合同4235.3万份，涉及流转耕地面积为2.69亿亩，流转合同涉及耕地占流转总面积的66.7%。流转合同签订率前八位的省份依次是：上海100.0%、宁夏88.2%、青海86.0%、黑龙江81.3%、北京77.1%、浙江76.8%、江苏75.5%、重庆72.7%。即便签订了流转合同，有些对双方的权利义务也没有明确，导致土地后期产生许多纠纷。

(二)土地承包经营权流转市场机制不健全

尽管近几年土地流转规模不断扩大，但由于土地在中国农村具有的特殊性及产权的不完备性，土地流转市场机制并不健全，突出表现在土地流转供求失衡和流转价格失衡上。

土地流转供给不足的原因主要是土地具有保障功能以及流转价格偏低。就目前而言，土地的保障功能，对于农民来讲具有极为特殊的作用。在农村社会保障机制还不够健全时，将土地流转出去的风险较大，特别是对年龄偏大、又没有一技之长的农民更是如此。从大多数学者的研究看，农民由于缺乏失业、就业、医疗、养老等方面的社会保障，年龄偏大的农户更愿意继续承包土地，而不愿采取转让方式流转土地，认为土地是生活的基本保障，流转出去后生活就没有来源。所以，有的地方农民尽管出外打工也不愿租赁给别人经营。这必然造成了流转农地要素的供给不足。此外，流转价格偏低也限制了农户的流转意愿。根据张淑萍(2013)在河南的调研，部分转出土地的农户没有获得流转收益，而获得收益的农户中，每亩的流转价格基本维持在300～350元/年，约占年均种粮净收益的30%～35%。

土地流转需求不足的原因主要是流转期限短和融资渠道不畅。二轮土地承包后，农地一般只剩下20年左右的承包期限，再加上农民为防范租金损失和失业风险，流转合同一般不超过五年。农业利润薄、投资回收慢，短期转让严重影响了转入方的投资意愿，难以产生规模效应。特别是地处偏远的山区，土地碎片化严重，土壤肥力差，土地流转需要更显不足。除此之外，土地转入方融资渠道不畅也影响了土地流转需求。尽管2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经明确赋予土地承包经营权抵押、担保的功能，国务院也于2014年颁布《开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的通知(国办发〔2014〕17号)》，部分地区已经开始探索土地承包经营权抵押贷款，但由于多方面的原因，土地承包经营权抵押贷款推进速度比较缓慢，土地转入方融资难的问题依然存在。

土地流转价格失衡的主要原因是定价随意性大。一般而言，土地流转价格取决于双方协商的价格机制。但在价格形成过程中，农民掌握的信息非常有限，再加上行政力量的过度介入，农户土地利益容易受到在组织结构或经济地位上居于优势者的侵害。实际操作中土地流转的租金形式具有多样性，包括了实物、税费负担和现金，这都是市场化程度低下的表现。许多地方不仅出现了农民撂田抛荒现象，甚至出现了农民为了流转出土地，倒贴一定费用的现象。地价的空缺与土地有偿流转形成巨大反差，阻碍了农村土地流转工作的顺利进行。这说明在农村土地流转的租金定价上，发挥着作用的不是市场规律，而是村委会或某种乡村非正式制度。

除此之外，对农民对集体土地用益物权的限制过多，无形中为农地流转设置了一些政策性障碍，为村集体创造了不少的寻租机会。例如“以转让形式流转土地的必须经过发包方同意”，可能使那些已经在城市有稳定收入来源的务工者无法扯断与农村耕地的联系，形成一批土地食利者。由村委会牵头的反租倒包和委托承包进行流转产生的土地租金可能被村委会截留，损害农村集体成员的利益和产生土地流转纠纷。

(三)土地承包经营权流转服务不配套

尽管2008年农业部下发的《关于做好当前农村土地承包经营权流转和服务工作的通知》已明确要求“鼓励有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立农村流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务”，但许多地方尚未建立完善的农村土地流转管理机构，缺乏对农村土地流转的有效管理、引导和服务。没有完善的信息发布平台、资产评估机构、法律咨询机构、争议裁决机构、土地保险机构等，土地承流转就不能健康有序进行，严重地制约土地流转市场的发育。此外，由于缺少土地流转中介服务组织，致使土地供求双方消息受阻，信息辐射面狭小，土地流转渠道不畅、范围狭窄，影响了土地流转的规模和效益。即便是建立了土地流转服务中心的地区，都带有浓郁的行政色彩，独立性严重不足。农村土地流转服务中心的设立是政策的产物，办公地点借用政府办事机构场所，服务人员多是乡镇或村干部兼任，各项支出依靠财政补助，职能定位不清晰，导致社会公信力缺乏。

(四)农地流转“非粮化”问题比较突出

由于农业土地收益与非农产业用地收益相比存在巨额差别，土地一旦由农业用途变为非农用途，就会产生明显的土地增值。因此，以经济利益追求为目的的农地使用权流转就被导入了“农转非”致富的捷径，借农地流转之名，随意改变土地的农业用途。2014年，农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物的面积为2.29亿亩，只占流转总面积的56.8%，其余的43.2%都用于种植非粮食作物。从分省的情况看，流转出耕地用于种植粮食作物比重较高的省份是：黑龙江92.2%、内蒙古73.5%、安徽68.7%、吉林68.3%、河南65.6%、江西59.6%。山东省农业厅统计数据表明，截至2014年，全省土地流转规模已达1808万亩，占全省耕地的19.56%。土地流转“非粮化”现象比较普遍，土地流转前粮食的种植比例是70%以上，流转后下降到30%左右。调研中发现，农户之间的流转主要用来种植粮食，而农户与专业大户、专业合作社和企业之间的流转多数主要用于经营效益较高的经济作物、特色瓜果、花卉苗圃等，水稻和小麦等粮食作物种植面积很小。“非粮化”特色农业的产业化发展虽然提升了农产品附加值，增加了农民收入，但从全国范围看，“非粮化”的趋势却提高了粮食安全的风险。

三、引导农村土地承包经营权有序流转的政策建议

土地流转涉及方方面面的制度变迁，针对前面提出的问题，本文认为引导土地有序流转需要强化如下制度安排。

(一)完善农地产权制度

要在完成农村土地所有权确权登记颁证的基础上，加快推进土地承包权和土地经营权确权登记工作，赋予土地承包权、土地经营权不同的权能，切实做到还权赋能。对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，按照规定采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，承包方可以由农民扩大到农村集体以外的单位和个人。在积极推进相关试点工作的同时，及时修改完善有关的法律法规，让农村土地承包占有、使用、收益、流转及承包、经营、抵押、担保等权能真正落到实处，解决农村资金不足的难题。全面开展农民宅基地的统计和登记工作，赋予农民宅基地完整的物权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。探索开展农民通过市场化流转变现其房产的途径，或者按照相关政策的置换标准换取小城镇内的住宅。加快推进农村基层组织改革，分离农村基层组织的经济职能，探索土地所有权和经营权相分离的新模式。

(二)积极扶持新型农业经营主体

各级政府制定财政、金融、项目开发方面的支持政策，围绕农业经营规模和提升农产品竞争力，加强农业基础设施和农业科技的财政投入，扶持各类农业主体投资现代农业和开展规模化的集约经营。鼓励外出务工的回乡创业者、专业大户、专业合作社、龙头企业围绕当地主导产业和特色产品，建立生产基地，开展适度规模经营。对达到一定经营面积的专业大户、家庭农场、专业合作社等规模主体，按其经营面积和亩均标准由财政对其进行直接补贴，对其基础设施投入和设施建设给予贷款贴息支持，并且将新增农业补贴重点流向规模经营者。加快发展农业保险，降低规模种植者的生产经营风险，对其投保农业保险给予一定的保费补贴。积极推进土地“三权抵押”试点工作，鼓励商业银行和农信社优先支持专业大户、家庭农场和专业合作社，缓解农业规模经营者季节性、临时性的信贷资金需求。

(三)建立健全农地流转的中介服务体系

农地流转的中介服务体系，包括分散的农户对土地测量与评估、土地流转法律咨询、土地流转合同管理、土地托管和土地保险的服务性需求，以及农业规模经营者对土地流转信息、流转监督管理、农业技术、农资购买、仓储、农产品销售、农机服务等需求。建立各类中介组织连接政府、农户与农业规模经营者，为之提供农地流转的信息、技术、生产性服务，降低流转双方的交易成本和风险，促进顺畅、高效的农地流转。成立以乡、县、市三级政府为主导的农地流转信息网络，协调村、乡镇、地区之间的土地流转。借鉴温州等地区的经验，成立市场化运作的农村产权交易所，为农地流转或农地产权交易提供投资、法律、评估、会计等专业服务。加快推进农地分等定级的步伐，科学评估，确定土地流转的基准价格。推动土地流转市场公平、公正、有序运行，国土管理部门要建立相应的流转价格公示制度。积极培育市场化的土地流转中介服务组织，为土地流转提供各种信息服务，建立长效的流转机制，拓展服务领域。引导乡村干部积极履行职责，加强合同纠纷的调解工作，维护各流转主体的合法权益。加强土地流转后的管理，保证土地流转合同顺利履行，防止耕地资源被破坏，规范土地流转行为。

(四)规范土地流转行为

规范土地流转程序。引导现有土地流转口头合同为签订书面协议，并规范和完善农地流转合同内容及格式，明确各当事者的权利和义务。进一步明确土地流转形式、补偿、期限，依法签订相应的流转合同，并登记备案。加大财政扶持力度，鼓励农民土地承包经营权流转，培育规模经营主体，奖励土地规模化经营。政府职能部门要对流转过程中形成的合同、委托书等整理归档，妥善保管。按照规定的程序登记、备案，制定相关政策措施，加强土地流转登记管理。加强土地流转合同管理，提高合同的合规性。充分尊重农民意愿，规范乡镇(街道)、村、社及其干部参与土地流转的行为。严格把好土地流转操作程序关，防止暗箱操作，切实维护农民的利益。进一步明确农户在土地转让中的主体地位，禁止乡、村两级组织代替农户或越过农户对外签订土地流转合同。

规范政府行为。建立健全领导机构，加强对土地流转工作的指导和管理。按照有偿、自愿、合法、规范的原则，建立完善农村土地流转机制，加快土地流转步伐，推动土地有序流转。明确农村土地流转的主体，让农民树立依法维护土地承包权意识，引导农民珍惜土地。加强农村土地流转的法制建设，引导农民按法律法规规范流转土地。

防范农地流转“非粮化”。参照耕地流转“非农化”禁止性规定，尽快完善对耕地“非粮化”的相关法律责任条款。借鉴广东等沿海发达地区的经验，积极探索耕地保护经济补偿机制，提高农户保护耕地的积极性。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，引导企业自觉履行合同规定。建立动态监管机制，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，及时查处农地流转“非粮化”的行为。

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责任编辑：艾冰

作者简介：黄征学，国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员。

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